IV SAB/Wr 111/17

|Sygn. akt IV SAB/Wr 111/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 17 sierpnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r., sprawy ze skargi K. Ł., na bezczynność Dyrektora Ośrodka Kultury Gminy L., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Kultury Gminy L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2016 r. w terminie 14 dni od dnia, doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;, stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza Dyrektora Ośrodka Kultury Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego., , , Wnioskodawca K. Ł. skierował do Ośrodka Kultury Gminy L. w dniu 21 listopada 2016 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o nadesłanie wykazu rejestru zawartych umów w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 10 października 2016 r. ze wskazaniem następujących danych: numeru umowy w rejestrze, daty podpisania umowy, opisania przedmiotu umowy, czyli czego dotyczy, wykonawcy, wartości umowy (kwota w zł). Wskazał też na sposób i formę przekazania informacji. Ośrodek Kultury Gminy L. pismem z dnia 23 listopada 2016 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez wskazanie, że żądana informacja publiczna jest niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego – w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma – z pouczeniem, że nieudzielnie odpowiedzi we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponadto wezwano skarżącego do wskazania jakie umowy są przedmiotem jego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie zainteresowany przesłał następującą informację: "wnioskowane informacje stanowią informację o charakterze przetworzonym, jeśli instytucja nie jest w ich posiadaniu i musiałaby taką informację specjalnie dla wnioskodawcy opracować "wytworzyć", zgodnie z żądaniem wniosku. Jeśli natomiast taki rejestr/ewidencja/zbiór w jakiejkolwiek formie jest w posiadaniu OKGL nie jest on informacją przetworzoną. Informuję, że przedmiotem wniosku są umowy/zlecenia zawierane przez OKGL w związku z prowadzoną działalnością". Następnie w odpowiedzi na wezwanie oraz na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), art. 61 Konstytucji RP wniósł o podanie następnych informacji. Odpowiedź organu została ujęta w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 20 stycznia 2017 r. skarżący wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia informacją przetworzoną, tym samym wezwanie jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od osoby wykazującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wskazania interesu prawnego lub faktycznego. Jak twierdził, ze względu na podstawę odmowy jest bezzasadne zakwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych, zwracał uwagę, że czym innym jest przetworzenie informacji, czym innym zaś jej wyszukanie i przekształcenie. Ustawodawca nie ustanowił definicji legalnej informacji przetworzonej. Przetworzenie informacji publicznej polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Przedstawił orzecznictwo oraz stanowisko doktryny w przedmiocie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Jednocześnie wobec wskazania, że prowadzone są rejestry z wykorzystaniem oprogramowania "Exel" – wniósł o przesłanie kopii treści wszystkich rejestrów odnoszących się do zawieranych przez organ umów za okres IV kwartału 2016 r. z zachowaniem oznaczeń kontrahentów. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. organ odpowiadając na pismo z dnia 9 stycznia 2017 r. poinformował, że żądane przez zainteresowanego informacje są informacjami przetworzonymi oraz, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w piśmie. Podtrzymał natomiast swoje stanowisko, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14. Stwierdził, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a zainteresowany nie wykazał, iż jest ona niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W związku z powyższym wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, że żądana informacja jest niezbędne dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Kultury Gminy L. złożył wnioskodawca. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, iż doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawnienia; - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej; - art. 13 oraz 16 ust. 1 wiedzy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie niewypełnienia ustawowego obowiązku, co do formy odmowy udostępnienia informacji. W związku z powyższym wniósł o: zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r. wystąpił do Dyrektora o udostępnienie informacji w zakresie rejestru umów za okres od dnia 1 stycznia 2015 r., do dnia 20 października 2016 r. Przedstawił treści korespondencji wymienianej pomiędzy stronami i stwierdził, że niewłaściwe jest stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. "Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci." Wnioskowana informacja nie ma takiej postaci. Nie jest też informacją przetworzoną informacja prosta ale przekraczająca kilkadziesiąt dokumentów. Należy rozważyć, czy zasadna jest linia orzecznicza wskazująca, że suma informacji prostych ze względu na potrzebę przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem może stanowić informację przetworzoną. Zarzucił, że nadinterpretacja w zakresie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prowadzić może do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej oraz, że w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli Dyrektor uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną winien wydać i skutecznie doręczyć decyzję odmowną w odpowiedniej formie wraz z uzasadnieniem. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jeżeli wnioskodawca nie wykaże, że jest to istotne dla interesu publicznego. Podtrzymał swoje stanowisko odnośnie rozumienia informacji publicznej. Dodał, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 10 października 2016 r. zawarł ponad 250 umów, zleceń, w stosunku do których nie był prowadzony rejestr w formie elektronicznej jedynie w formie uproszczonej. Realizacja wniosku skarżącego musiałaby absorbować dość znaczny czas i siły osobowe organu i mogłaby rzutować na realizację podstawowych funkcji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) - dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., OSK 1209/04 wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (T. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa). Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy, gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej jak również, gdy podejmuje określone, właściwe czynności ale skutecznie nie rozpoznaje końcowo wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadomienia o tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakimi udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z powołanego przepisu zasadą jest, iż informacja publiczna powinna być udzielenia w terminie 14 dni. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy przede wszystkim w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem bezczynności – mając na uwadze pierwsze zdanie uzasadnienia skargi, jest wniosek skarżącego z dnia 16 listopada 2016 r. – doręczony organowi w dniu 21 grudnia 2016 r. Wnioskodawca w piśmie tym (z dnia 16 listopada 2016 r.) wnosił o udostępnienie wykazu rejestru umów zawartych przez Ośrodek Kultury Gminy L. w okresie od 1 stycznia do 10 października 2016 r. Na taką treść wniosku wskazuje uzasadnienie skargi, choć myli datę wniosku wskazując, iż jest to pismo z dnia 1 grudnia 2016 r. W ocenie Sądu pisma z dnia 1 grudnia 2016 r. oraz dnia 9 stycznia 2017 r. zawierające w końcowej części żądanie przesłania kopii treści wszystkich rejestrów odnoszących się do zawieranych przez Ośrodek umów za okres kwartału 2016 r., są nowymi wnioskami, następnymi, niezależnymi od wniosku z dnia 16 listopada 2016 r. W związku z treścią powołanego uzasadnienia skargi nie są one przedmiotem rozpoznania. Wracając do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że wyżej przedstawione rozważania dają podstawę do uznania, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, że organ pozostaje w bezczynności. Nie rozpoznał bowiem merytorycznie, ostatecznie wniosku, podjął tylko wstępne czynności w sprawie. Czynności te sprowadzające się do wezwania do usunięcia braków wniosku – wykazania, że żądana informacja jest niezbędna dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Czynność ta została dokonana 23 listopada 2016 r., wezwanie zakreślało termin 7 dni do uzupełnienia braków. Po tej dacie odnośnie rozważanego wniosku organ nie podjął żadnych czynności. Zresztą konsekwentnie do wskazanego w wezwaniu rygoru – pozostawiono pismo bez rozpoznania. Jednakże należy zauważyć, że wskazany rygor w przypadku nieuzupełnienia wniosku w świetle przedstawionych na wstępie rozważań oraz treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest niewłaściwy. Przepis ten bowiem stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Organ w niniejszej sprawie, nie kwestionował, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma taki charakter. Jeżeli zatem uznaje na innej podstawie (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), że informacja nie może być udzielona to zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek wydać decyzję. Żaden przepis omawianej ustawy nie daje podstaw do pozostawienia wniosku, którego braków strona nie uzupełniła, bez rozpoznania. W tych okolicznościach, gdy, do dnia złożenia skargi (25 maja 2017 r.) strona nie wydała decyzji, a upłynął termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze organ na wniosek skarżącego zareagował natychmiast, po drugie jak wynika z korespondencji stron nie wydanie decyzji było wynikiem wadliwego rozumienia przepisów (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) a nie celowego działania. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że przedmiotem jego rozpoznania była skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 listopada 2017 r. Sąd w tym postępowaniu nie rozważał zasadności wezwania do uzupełnienia braków (pismo z dnia 23 listopada 2016 r.). W tym przedmiocie ewentualnie będzie wypowiadał się Sąd w przypadku wniesienia skargi od ewentualnej decyzji o odmowie udzielenia informacji. Na marginesie Sąd tylko zauważa, że wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w przypadku stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, powinno zawierać uzasadnienie dlaczego organ dokonał takiej kwalifikacji. Wezwanie organu takiego wyjaśnienia nie zawiera. Próbę sanowania tego braku, w ocenie Sądu, znajdujemy w odpowiedzi na skargę, w której mówi się o nakładzie pracy i ilości dokumentów, które należałoby sporządzić. Wyjaśnienia zawarte w tym piśmie (odpowiedzi na skargę) nie mogą sanować uchybień wezwania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.