I SA/Wa 737/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto B. z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., w obrębie ewid. nr [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że grunt ten nie był nieruchomością rolną, gdyż działka nr [...] stanowiła drogę. Od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015r., Miasto B. wniosło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odwołaniu strona podniosła, że nie zgadza się z przyjętym przez organ orzekający stanowiskiem, gdyż droga ta służy wyłącznie jako dojazd do pól, a co za tym idzie jest to teren wykorzystywany jedynie do prowadzenia działalności rolniczej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2, w zw. z art. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nabycie nieruchomości przez gminę z mocy prawa następowało w sytuacji, gdy wskazana nieruchomość na dzień 30 czerwca 2000 r. była co najmniej nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie z kolei z art. 461 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z wypisu z rejestru gruntów, według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w B., oznaczona była w ewidencji gruntów symbolem – dr, co wskazuje, że stanowiła drogę. Z akt sprawy nie wynika równocześnie, aby we wskazanym okresie była ona wykorzystywana w inny sposób. Nieruchomość ta (jak słusznie zauważył organ I instancji) nie mogła zatem zostać uznana za rolną. Zgodnie bowiem z § 27 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. 1998 r. nr 106, poz. 6[...]), do użytków rolnych zaliczane były wyłącznie grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska. Oznacza to, że drogi nie mogły być kwalifikowane jako grunty o charakterze rolnym. Dodatkowo trzeba zauważyć, że omawiana nieruchomość nie była powiązana z inną nieruchomością rolną w taki sposób, aby mogła stanowić jej część składową (o czym świadczy prowadzenie dla niej odrębnej księgi wieczystej). W konsekwencji, usytuowanie tej nieruchomości pośród nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (wbrew stanowisku Miasta B.) nie może wpływać na ocenę potencjalnej możliwości wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. art. 13 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 461 k.c. – przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że działka nr [...] położona w B. w obrębie ewid. nr [...] o pow. [...] ha nie stanowi gruntu rolnego w rozumieniu art. 461 k.c., co w spowodowało, że organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto B. z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. nieodpłatnie prawa własności tej nieruchomości, podczas gdy powinna zostać wydana decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości; 2. § 27 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że działki nr [...] wykorzystywanej jako droga dojazdowa do pól nie można zaliczyć do użytków rolnych w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy działka ta spełnia warunki niezbędne do uznania jej za nieruchomość rolną w świetle art. 461 k.c.; 3. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. – przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie, że do wniosku o stwierdzenie nabycia przez Miasto B. z mocy prawa własności działki nr [...] został załączony wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] , z którego to wypisu wynika, że działka jest położona na obszarach przeznaczonych na cele gospodarki rolnej, a dodatkowo działka służy aktualnie jako dojazd do pól, co nie wyklucza jej przeznaczenia na cele gospodarki rolnej; 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – przez zaniechanie w sposób dostateczny uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym brak uzasadnienia przyczyn pominięcia przez organ wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który stanowił dowód tego, że działka nr [...] posiada przeznaczenie na cele gospodarki rolnej; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżące Miasto B. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że o przeznaczeniu gruntu decyduje plan miejscowy, a nie klasyfikacja w operacie ewidencji gruntów, która nie wyklucza możliwości użytkowania działki jako gruntu rolnego. Działka nr [...] jest powiązana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiadującymi, albowiem służy jako dojazd do pól i może z tego względu stanowić część składową innej nieruchomości. Znaczenia przesądzającego nie powinno mieć to, że prowadzona jest dla tej działki odrębna księga, gdyż w wielu przypadkach nieruchomości wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego mają urządzone odrębne księgi wieczyste i nie stanowi to przeszkody do tego, żeby uznać je za jedno gospodarstwo rolne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 2009 r., IOSK 1032/08, wskazał, że w rozumieniu art. 461 k.c., gruntami rolnymi są nie tylko te grunty, które są wykorzystywane do produkcji rolnej, lecz także grunty, które mogą być do takiej produkcji wykorzystywane. Dla kwalifikacji gruntu jako rolnego, stosownie do art. 461 k.c., nie ma znaczenia prawnego wpis w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Organ nie kwestionował bowiem, że działka nr [...] położona w B., w obrębie ewid. nr [...] , w planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie rolne. Stwierdził natomiast, że na dzień 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] oznaczona była w ewidencji gruntów symbolem – dr, co oznacza, że stanowiła drogę i tak też była wykorzystywana. Nie mogła zatem zostać uznana za nieruchomość rolną. Ocenie podlega więc to, czy organy właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego w tej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.) "Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone." Dla komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. konieczne jest zatem spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Po drugie, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Według art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., II CSK 467/07, LEX nr 523605). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132). Jeśli zatem zważymy, że działka nr [...] mimo tego, że w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne, ale w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako droga i tak też była wykorzystywana, a w sensie wieczystoksięgowym stanowiła odrębną nieruchomość (zob. art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), to nie można stwierdzić, że stanowiła ona nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 k.c. Trudno bowiem uznać, że samodzielna i odrębna nieruchomość stanowiąca drogę i pełniąca funkcję komunikacyjną, infrastrukturalną, jak przyznaje sama skarżąca gmina, mogłaby by być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, jest inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja komunikacyjna). Wbrew twierdzeniom skargi nie bez znaczenia jest też oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., I OSK 1260/11, "Zapis w ewidencji gruntów w sprawie komunalizacyjnej, opartej o art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. p.g.k." (LEX nr 1218350). Wprawdzie wyrok ten bezpośrednio odnosił się do materialnoprawnych przesłanek komunalizacji lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, ale regulacja zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 1991 r. wskazuje generalnie, że geodezyjne wydzielenie nieruchomości o innym przeznaczeniu (funkcji) niż rolna, nie jest bez znaczenia dla oceny rolnego charakteru nieruchomości. Rację mają więc organy, że nie została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r., tj. aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd orzekł jak w wyroku.