II OSK 752/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/16 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2063/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20) oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie złożonej skargi na skutek uznania, że E. W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w sytuacji gdy żaden z organów postępowania administracyjnego nie analizował czy i ewentualnie jakie ograniczenia w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, dojazdów do posesji, w tym nieruchomości skarżącej, wystąpią w wyniku realizacji inwestycji objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, nadto nie poczyniono żadnej analizy co do wartości nieruchomości skarżącej, której wyraźne obniżenie legitymuje wymienioną zgodnie z art. 28 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym; - art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na orzeczenie organu administracji na skutek uznania, że to art. 28 ustawy Prawo budowlane określa krąg uczestników postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy dyspozycja art. 28 K.p.a. również znajduje w tym wypadku zastosowanie, a więc kwestia wartości nieruchomości stanowiła podstawę do włączenia skarżącej w krąg uczestników postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie złożonej skargi na skutek uznania, że E. W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w sytuacji gdy żaden z organów postępowania administracyjnego nie analizował czy i ewentualnie jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, wystąpią w wyniku realizacji inwestycji objętej postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestycją objętą postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę jest określona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. linia elektroenergetyczna w zakresie siedmiu słupów. W tym zakresie organy przeprowadziły analizę okoliczności mogących wskazywać na posiadanie przez skarżąca przymiotu strony. Chodziło o obszar oddziaływania tak sprecyzowanej inwestycji. Zawarty w opisie naruszenia zarzut nieprzeprowadzenia analizy co do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącej wywołanych tą inwestycją jest bezpodstawny. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że taka analiza została przeprowadzona. Wojewoda ustalił, że działki nr A/13 i A/12, stanowiące własność E. W. znajdują się w odległości ponad 250 m od najbliższego słupa (nr 5/DY) zlokalizowanego na działce nr A/6. Po analizie projektu budowlanego organ stwierdził, że słup 5/DY ma wysokość 84 m. Warunek § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) został spełniony, gdyż odległość od zabudowań znajdujących się na działkach wnioskodawczyni jest znacznie większa, niż 35 m określonych w 13 ust. 1 pkt 1b. Organ ocenił, że obszar oddziaływania inwestycji dotyczy tylko działek wskazanych w sentencji decyzji, a tym samym nie obejmuje działek E. W. Wojewoda zauważył, że pole elektromagnetyczne, oddziaływania akustyczne i zakłócenia radioelektryczne powstają wokół przewodów z prądem, a nie wokół słupów. Na przęsła wydawane są zaś odrębne pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował powyższe stanowisko. Powołując się na projekt zagospodarowania terenu oraz wydruk z mapy portalu geoportal.gov.pl ustalił, że położony najbliżej nieruchomości skarżącej słup 5/DY jest od nich oddalony około 250 m. W związku z tym ocenił, że inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr A/11, A/12 i A/13. Stwierdził, że brak jest przepisów prawa materialnego, jaki w związku z realizacją przedsięwzięcia wpływałyby negatywnie na możliwość zagospodarowania działek wnioskodawczyni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo przyjęły, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Sąd ocenił, że analiza projektu zagospodarowania nie wskazuje na takie jej oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stwierdził, że zarzuty skarżącej, oparte na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczą inwestycji końcowej, a nie inwestycji objętej kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniu budowlanym. To, że Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tych zarzutów skarżącej, omówił oddziaływanie samej linii elektroenergetycznej, nie oznacza, że obowiązek ten spoczywał na organach. Podkreślić warto, że podając przyczyny, dla których odniósł się do omawianych zarzutów związanych z oddziaływaniem linii elektroenergetycznej, Sąd powołał się na potrzebę wyjaśnienia kwestii tego oddziaływania. Takie wyjaśnienie, pamiętając o obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi, wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., nie świadczy o uchybieniu organów w zakresie ustalenia oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie złożonej skargi na skutek uznania, że E. W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w sytuacji gdy nie poczyniono żadnej analizy co do wartości nieruchomości skarżącej, której wyraźne obniżenie legitymuje wymienioną zgodnie z art. 28 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kwestia spadku wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji na nieruchomościach sąsiednich nie jest okolicznością z zakresu interesu prawnego strony postępowania o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 20, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Ewentualny spadek wartości nie jest więc zagadnieniem administracyjnoprawnym determinującym uzyskanie statusu strony. Jest to natomiast zagadnienie cywilnoprawne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na orzeczenie organu administracji na skutek uznania, że to art. 28 ustawy Prawo budowlane określa krąg uczestników postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy dyspozycja art. 28 K.p.a. również znajduje w tym wypadku zastosowanie, a więc kwestia wartości nieruchomości stanowiła podstawę do włączenia skarżącej w krąg uczestników postępowania. Utrwalony jest pogląd, według którego, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (patrz: wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Błędne jest więc stanowisko skarżącej, z którego ma wynikać możliwość wywodzenia interesu prawnego wynikającego z utraty wartości nieruchomości, na skutek wydania pozwolenia na budowę, z art. 28 K.p.a. w opozycji do dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.