II SAB/Ol 43/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego K. K. kwotę 150 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. K. jest bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2016 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, K. K. zwrócił się do Starostwa Powiatu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starostwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 - do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. K. K. zawnioskował także o przesłanie powyższej informacji na podany adres poczty elektronicznej. W dniu 5 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu – 8 grudnia 2016 r.) K. K. (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) złożył skierowaną do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2016 r. Zawnioskował o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zwrócił się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Do chwili złożenia skargi nie uzyskał żadnej odpowiedzi. Tymczasem organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Odpowiadając na wniosek z dnia 28 sierpnia 2016 r. organ poinformował K. K. (przy piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną), że do Starostwa Powiatowego w latach 2010-2016 wpłynęły łącznie 104 wnioski o udostępnienie informacji publicznej: 1. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2010 r. – 4 wnioski; 2. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2011 r. – 3 wnioski; 3. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2012 r. – 8 wniosków; 4. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2013 r. – 9 wniosków; 5. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2014 r. – 12 wniosków; 6. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2015 r. – 28 wniosków; 7. Liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej w 2016 r. – 64 wnioski. Wnioskiem z dnia 16 marca 2017 r. K. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o nałożenie na Starostę Powiatu grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 5 grudnia 2016 r. na bezczynność organu. W odpowiedzi na wniosek, będący jednocześnie odpowiedzią na skargę, Starosta podniósł, że nadesłana korespondencja elektroniczna z dnia 28 sierpnia 2016 r. wpłynęła na skrzynkę poczty elektronicznej Starostwa (w dniu 28 sierpnia 2016 r.) i została zaklasyfikowana jako spam. Następnie w dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęła drogą pocztową skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku odpowiedzi na wniosek skarżącego. Po analizie skargi niezwłocznie została udzielona odpowiedź na wniosek. Wobec powyższego, informacja publiczna, której dostarczenia domagał się skarżący, została mu udzielona. W związku z powyższym, Starosta wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt II SO/Ol 2/17) Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie wymierzył Staroście grzywnę za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Starosty polegająca na nieudzieleniu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 28 sierpnia 2016 r. dotyczącym ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej skierowanych do Starostwa od roku 2010 do chwili udzielenia odpowiedzi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć, niemniej jednak nie czyni tego w sposób wyczerpujący, o czym świadczy zwrot "w szczególności". W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zakres żądanych przez skarżącego informacji mieścił się zatem w ustawowej definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. obejmującym stan przyjmowanych spraw, kolejność ich załatwiania lub rozstrzygania. Okoliczność, że Starosta jest organem zobowiązanym do udzielania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, oraz że żądane informacje posiadały taki charakter nie było przez ten organ kwestionowane. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Uznając dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają; w tym ostatnim przypadku podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl w/w ustawy są zatem: udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym terminie wnioskowanej informacji publicznej nie udzielił. Uczynił to dopiero pismem przesłanym drogą elektroniczną (e-mail) w dniu 8 grudnia 2016 r., po wniesieniu przez wnioskodawcę 5 grudnia 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skargi na bezczynność (wpłynęła ona do organu w dniu 8 grudnia 2016 r.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego artykułu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W treści odpowiedzi na skargę zawarto wyjaśnienie, że nadesłana przez skarżącego 28 sierpnia 2016 r. korespondencja elektroniczna została przez program pocztowy przeznaczony do jej odbierania zakwalifikowana jako "spam". W kontekście niezałatwienia sprawy w terminie nie ma to jednak znaczenia, istotny jest sam fakt jego niedotrzymania. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, że wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wszystkich przesyłanych na ten adres podań. Filtr antyspamowy nie kasuje przy tym wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, co oznacza, że przy zachowaniu należytej staranności organ powinien zapoznać się z żądaniem wniosku. Odmienne uznanie czyniłoby tę formę składania wniosków o udzielenie informacji publicznej iluzoryczną, gdyż skuteczność złożenia wniosku byłaby odwrotnie proporcjonalna do skuteczności działania filtra spamowego (im wyższa byłaby jego skuteczność, tym mniejsze prawdopodobieństwo zakwalifikowania wniosku przez oprogramowanie pocztowe za zwykłą wiadomość, umieszczaną w folderze "odebrane"). Ponieważ po wniesieniu skargi Starosta udzielił skarżącemu żądnej informacji, oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd organ ten nie pozostawał już w stanie bezczynności. Sąd umorzył zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji publicznej, skoro została ona już udzielona, chociażby z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu. Udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe także stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze wyjaśnienia organu, że opóźnienie w udzieleniu informacji nie było wynikiem celowego działania i wynikało wyłączenie z konfiguracji filtra antyspamowego poczty elektronicznej oraz że żądana informacja została na skutek skargi udzielona wkrótce po stwierdzeniu tego faktu, Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów w pkt III wyroku oddalono również wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 148 zł składa się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł, odpowiadające w przybliżeniu jedynie 1/10 wysokości stanowiącej punkt odniesienia stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 206 p.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 p.p.s.a. z urzędu, według oceny okoliczności sprawy. Bezsprzecznie fakt wniesienia skargi przyczynił się do ujawnienia treści wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz do jej udzielenia, niemniej należy także zauważyć, że jej treść w głównej mierze ograniczała się do przytoczenia żądań skarżącego, którym pod względem objętości tekstu wręcz ustępowało krótkie, "hasłowe" uzasadnienie. W tej sytuacji Sąd wziął pod uwagę, że Starosta nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i udzielił jej po uzyskaniu wiedzy o wniosku. Jak wynika również z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS), zarówno do WSA w Olsztynie jak i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych w całym kraju wpłynęły liczne, tożsame skargi K. K. sporządzone przez tego samego pełnomocnika, będącego synem skarżącego, oparte na takich samych okolicznościach i żądaniach, tj. dotyczące bezczynności starostów powiatowych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej ilości wniosków o jej udzielenie za ostatnie kilka lat (na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie zapadło w innych sądach ok. 40 wyroków). Analiza treści tych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania co do kierowanych wniosków i skarg. Tym samym charakter niniejszej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych skarżącemu od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego, nawet jeżeli pełnomocnik skarżącego wnioskował o ich przyznanie wedle "norm przepisanych", tj. stawek minimalnych. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącego czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie - miały typowo powtarzalny charakter. Jest to również zastanawiające o tyle, że wobec nie budzącego wątpliwości upływu terminu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, do wniesienia skargi na zaistniałą w tym przedmiocie bezczynność doszło dopiero 5 grudnia 2016 r., co samo w sobie wskazuje, że jej uzyskanie nie było traktowane przez skarżącego priorytetowo. W tym zakresie należy wyraźnie podkreślić, że aspekt finansowy towarzyszący składanym skargom na bezczynność nie może wysuwać się na pierwszy plan względem samego pozyskania dochodzonej informacji publicznej, gdyż nie taki jest cel uregulowań u.d.i.p. Takie działanie pełnomocnika może również nasuwać wątpliwości co do zgodności z zasadami etyki wykonywania zawodu radcy prawnego. Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, którą Sąd stosownie do treści art. 206 p.p.s.a. ocenił jako minimalne, takie które nie ulegają porównaniu nawet z nakładami pracy poniesionymi w sprawach najprostszych. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, w tym przypadku syna skarżącego, nie powinna nawet sugerować tego, że skargę wniesiono z innych przyczyn niż obiektywna i rzeczywista chęć uzyskania informacji publicznej.