II OSK 3116/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 58/17 w sprawie ze skargi P.J. na bezczynność Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu w przedmiocie piętrzenia poziomu wód oddala skargę kasacyjną. II OSK 3116/17 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P.J., na bezczynność Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, zobowiązał Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu do nadania biegu wnioskowi P.J. z dnia 24 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 24 sierpnia 2015 r., skarżący wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z wnioskiem, w sprawie stałego zalewania i podtapiania nieruchomości stanowiącej współwłasność jego i jego małżonki Izabelli Janusz, położonej w miejscowości Złotniczki, gmina Pobiedziska, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [..], [..] i [..], w następstwie sztucznego piętrzenia wód Jeziora Jerzyńskiego. Wniosek ten został przekazany do załatwienia przez Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu ( dalej WZMiUW w Poznaniu). We wniosku skarżący wskazał, że urządzenie melioracyjne w postaci zastawki zlokalizowanej na Kanale Wronczyńskim 0+831 km sztucznie piętrzy poziom jeziora o ok. 80 cm, co powoduje podniesienie poziomu wód na jego nieruchomości, nie pozwala na odpływ wód z rowów melioracyjnych na niej zlokalizowanych oraz na nieruchomościach sąsiednich. Do rowów tych wpływa też woda z przepustu pod drogą powiatową z terenów położonych powyżej tej drogi. Występuje też napływ wód z jeziora – rowem melioracyjnym oznaczonym jako działka 170 i przepustem pod drogą gminną, co powoduje utrzymywanie się wody w tych rowach, a w konsekwencji, podtapianie jego nieruchomości. W odpowiedzi na wniosek, WZMiUW w Poznaniu, w piśmie z dnia 13 października 2015 r. wyjaśnił, że uzyskał w 1996r. pozwolenie wodno-prawne na piętrzenie wód Jeziora Jerzyńskiego, którego okres ważności upłynął 31 grudnia 2006 r. Po 2006 r. nie odnowił pozwolenia wodno-prawnego w związku z licznymi konfliktami towarzyszącymi temu piętrzeniu, wobec tego nie prowadzi już piętrzenia wód na przedmiotowej zastawce. Podczas wizji lokalnej dokonanej w dniu 21 września 2015 r. stwierdzono, że na zastawce tej prowadzone jest nielegalne piętrzenie lustra wody jeziora do 94,47 m.n.p.m., co daje wysokość 87 cm słupa wody od poziomu naturalnego 93,60 m.n.p.m. Ponadto stwierdzono brak podtopień na nieruchomości skarżącego i podjęto działania zmierzające do ustalenia, kto nielegalnie piętrzy wodę, zgłaszając to na Policję i do Starostwa Powiatowego w Poznaniu. Po ustaleniu podmiotu nielegalnie piętrzącego wodę, WZMiUW w Poznaniu zobowiązał się do uregulowania tej sprawy. W związku z pismem skarżącego, skierowanym w dniu 29 marca 2016 r. do Związku Międzygminnego Puszcza Zielonka w sprawie nielegalnego piętrzenia wód Jeziora Jerzyńskiego, przekazanym również do wiadomości WZMiUW w Poznaniu, strona otrzymała w dniu 31 maja 2016 r. kolejną odpowiedź WZMiUW w Poznaniu, w którym to piśmie organ nadal utrzymywał, że nie piętrzy wód Jeziora Jerzyńskiego, nie znalazł sprawców nielegalnego piętrzenia. Organ wyjaśnił również, że pracownicy Inspektoratu WZMiUW w Poznaniu prowadzić będą wzmożone kontrole na tej zastawce, a po przyznaniu środków finansowych, WZMiUW w Poznaniu podejmie kroki w celu likwidacji mechanizmu wyciągowego, umożliwiającego nielegalne piętrzenie wód jeziora. Skarżący, pismem dostarczonym do WZMiUW w Poznaniu w dniu 30 września 2016 r., powiadomił organ, że na przedmiotowej zastawce zamiast likwidacji mechanizmu wyciągowego piętrzącego wodę dokonano jego kapitalnego remontu, odbudowy elementów betonowych oraz prac ziemnych. Skarżący poinformował również, że w tej sytuacji uważa czynności podejmowane przez WZMiUW w Poznaniu za pozorowane i wezwał organ do doprowadzenia stanu na tej zastawce do zgodności z prawem. Ustosunkowując się do wezwania z dnia 30 września 2016 r., WZMiUW w Poznaniu, w piśmie z dnia 19 października 2016 r. poinformował, że ciąży na nim obowiązek utrzymania urządzeń w należytym stanie, jak również wyjaśnił, że zastawki oraz mechanizmu wyciągowego piętrzącego wodę nie usunie. Poinformował dodatkowo, że wykonany remont zastawki i stałe jej zablokowanie na poziomie 94,60 m.n.p.m., uniemożliwia nielegalne piętrzenie wody jeziora oraz stabilizuje jej poziom na wartości 94,50 m.n.p.m., który uznano za poziom naturalny. W piśmie z dnia 5 listopada 2016 r. (błędnie datowanym), skarżący wezwał WZMiUW w Poznaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie WZMiUW w Poznaniu w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. odmówił zmiany swojego stanowiska w sprawie, twierdząc, że nie piętrzy nielegalnie wód jeziora, ale tylko je stabilizuje na naturalnym poziomie. W dniu 21 grudnia 2016 r., skarżący wniósł do Marszałka Województwa Wielkopolskiego zażalenie na bezczynność WZMiUW w Poznaniu. W odpowiedzi z dnia 19 stycznia 2017 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego podtrzymał argumentację WZMiUW w Poznaniu. Zdaniem strony, z przedstawionego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że od 1 stycznia 2007 r. WZMiUW w Poznaniu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w sposób ciągły do chwili obecnej użytkuje urządzenie melioracyjne i piętrzy wody Jeziora Jerzyńskiego, tym samym w sposób ciągły czyni nieruchomość skarżącego terenem podmokłym. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że WZMiUW w Poznaniu utrzymuje jedynie naturalny poziom jeziora, kwestionując przyjęte przez organ kryteria jego ustalenia (stan z 1974 r.) oraz podważając zasadność uzyskania w 1996 r. pozwolenia wodnoprawnego, gdy poziom jeziora wynosił 93,60 m.n.p.m. Skarżący podniósł, że utrzymywanie aktualnego poziomu Jeziora Jerzyńskiego, jakkolwiek motywowane utrzymaniem należytego stanu Puszczy Zielonki, odbywa się z naruszeniem jego interesu prawnego, gdyż czyni jego nieruchomość terenem bagiennym, niezdatnym całkowicie do jakiegokolwiek użytkowania. Wskazał na alternatywne rozwiązanie sytuacji poprzez wystąpienie o pozwolenie wodnoprawne i wykonanie urządzenia melioracyjnego piętrzącego wodę powyżej Jeziora Jerzyńskiego, co uznał za tym bardziej zasadne, że obszar Jeziora Jerzyńskiego nie leży w granicach Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, ani nawet w żadnej ze stref ochronnych tego parku. Zdaniem strony nie wolno w żaden sposób naginać i łamać prawa, nawet w szeroko rozumianym interesie społecznym lub przyrodniczym, kosztem praw innych do korzystania przez nich z ich własności. W tym względzie podniósł, że przepisy prawa wodnego stanowią jednoznacznie, iż każda ingerencja w stosunki wodne wymaga określonych działań i pozwoleń, a słowo "naturalny" powszechnie rozumiane jest, jako stan rzeczy niepodlegający ingerencji człowieka. Urządzenie melioracyjne piętrzące wodę nie jest w żaden sposób elementem naturalnym i zgodnie z prawem powinno być rozebrane, co dopiero pozwoli na naturalny odpływ wód z Jeziora Jerzyńskiego. P.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu polegającą na "uchylaniu się od podjęcia czynności i obowiązków wynikających z mocy prawa, w postaci zakończenia piętrzenia poziomu wód Jeziora Jerzyńskiego, którego to piętrzenia WZMiUW w Poznaniu dokonuje od 1 stycznia 2007 roku bez pozwolenia wodno-prawnego, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 4 w związku z art. 122 ust. 1 Ustawy prawo wodne". Przy tak określonym przedmiocie bezczynności skarżący wniósł o "nakazanie wykonania czynności i ciążących na WZMiUW w Poznaniu obowiązków, polegających na zaprzestaniu łamania prawa, przez niezwłoczne zaprzestanie piętrzenia wód jeziora Jerzyńskiego bez pozwolenia wodno-prawnego". Żądanie to rozwinął w uzasadnieniu skargi, stwierdzając, że wnosi o "nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, organowi pierwszej instancji w postaci WZMiUW w Poznaniu, w terminie 30 dni wykonania czynności, a tym samym ciążących na nim obowiązków, polegających na doprowadzeniu stosunków wodnych na jeziorze Jerzyńskim i Kanale Wronczyńskim na odcinku 0+831 km do stanu zgodnego z prawem, przez demontaż urządzenia piętrzącego wodę i zaprzestania tym samym piętrzenia wód jeziora Jeżyńskiego, na którą to czynność WZMiUW w Poznaniu nie ma od 1 stycznia 2007 roku pozwolenia wodno-prawnego". Ponadto domagał się również zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości podnosząc, że zarzuty skarżącego są bezpodstawne. Odwołując się do treści art. 135 i art. 138 Prawa wodnego, WZMiUW w Poznaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na okres do dnia 31 grudnia 2006 r., lecz do dnia sporządzania odpowiedzi na niniejszą skargę nie została wydana decyzja stwierdzająca jego wygaśnięcie. Argumentując, że nie dopuścił się bezczynności, organ stwierdził, że działania WZMiUW w Poznaniu polegające na stabilizacji poziomu lustra wodny na Jeziorze Jerzyńskim, nie są działaniami bezprawnymi i tym samym nie można organowi zarzucić bezczynności w przedmiotowej sprawie. Organ przytoczył argumentację dotyczącą naturalnego poziomu lustra wody jeziora, wskazując że znajduje się on na rzędnej 94,50 m.n.p.m., a likwidacja budowli spowodowałaby obniżenie lustra wody do rzędnej progu 93,60 m.n.p.m. W tym zakresie argumentował, że obniżenie poziomu wód w jeziorze o 0,9 m spowodowałoby zanik znacznej części Jeziora Jerzyńskiego, a także wywarłoby niekorzystny wpływ na poziom wód, tj. spadek wód w zespole jezior położonych powyżej, tj. Wronczyńskie Małe o rzędnej poziomu wód 94,6 m.n.p.m., Wronczyńskie (Duże) – o rzędnej 94,6 m.n.p.m., Stęszewskie Małe – o rzędnej 94,7 m.n.p.m., Stęszewskie (Kołatkowskie) – o rzędnej 94,7 m.n..p..m. Organ podniósł, że działanie takie spowodowałoby jednocześnie powstanie znacznej szkody w środowisku na tak cennym przyrodniczo terenie, jakim jest Puszcza Zielonka. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji WZMiUW w Poznaniu pozostaje bezczynny w załatwieniu podania (wniosku) skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. – przekazanego temu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez Dyrektora RZGW w Poznaniu pismem z dnia 8 września 2015 r. – w którym to podaniu skarżący zawarł jednoznaczne żądanie uregulowania stosunków wodnych na Jeziorze Jerzyńskim, a tym samym na stanowiącym jego własność gospodarstwie rolnym, o łącznym obszarze 2 ha. Powyższe przesądza, że skarżący domaga się w istocie takiego uregulowania stosunków wodnych, które odwróciłoby niekorzystne skutki występujące na jego własnych gruntach. Z treść wniosku wynika, że nie tylko samo piętrzenie wód do określonego poziomu na Jeziorze Jerzyńskim jest jego przedmiotem, lecz przede wszystkim, usunięcie stanu zalewania i podtapiania gruntów skarżącego przez uniemożliwienie odpływu wód z rowów melioracyjnych zlokalizowanych na jego nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich. Takie żądanie zawarte we wniosku – niezależnie do późniejszych polemik pomiędzy skarżącym a WZMiUW w Poznaniu oraz Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, dotyczących legalności piętrzenia wód na wspomnianym jeziorze, przy wykorzystaniu zastawki na ww. kanale – powinno być wstępnie rozpatrzone przez organ, do którego to podanie wpłynęło, pod kątem zakwalifikowania żądania do konkretnego trybu wskazanego w Prawie wodnym i dalsze należyte postąpienie z tym podaniem. W rozpoznawanych okolicznościach faktycznych organ nie mógł podania skarżącego w prosty sposób uznać za obejmujące wyłącznie żądanie zaprzestania piętrzenia wód (do określonego poziomu) na Jeziorze Jerzyńskim, powiązane z kwestionowaniem legalności takiego stanu rzeczy, tj. przy braku stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Organ powinien był przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz w razie wątpliwości zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu żądania, jednocześnie przedstawiając stronie przepisy prawa, jakie mogą dotyczyć jego sytuacji. Wobec tego, tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by jej podanie traktować wyłącznie jako żądanie w zakresie zaprzestania piętrzenia wód na jeziorze – do czego jednakże nie było i nie ma żadnych podstaw – organowi nie można byłoby przypisać stanu bezczynności. W każdym innym przypadku, załatwiając sprawę należało rozważyć, cały kontekst pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. i rzeczywistą wolę skarżącego. Innymi słowy, WZMiUW w Poznaniu nie mógł zostać w przedmiotowej sprawie uwolniony od obowiązku rozważenia charakteru wniesionego podania na płaszczyźnie przepisów dotyczących poszczególnych postępowań regulowanych przepisami Prawa wodnego. Spośród przepisów Prawa wodnego, które prima facie mogłyby znaleźć zastosowanie w tej sprawie należy wskazać na następujące: - art. 29 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; - art. 29 ust. 3, który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom; - art. 64, który stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (ust. 1), a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (ust. 2); - art. 64a ust. 1 i 5, który stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2; jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku; - art. 64b, który stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W razie przyjęcia, że podanie skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. powinno być uznane za zawierające (co najmniej) żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – na co zdaje się wskazywać jego wstępna ocena – należało to podanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać właściwemu organowi wskazanemu w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podobnie organ powinien uczynić w razie stwierdzenia, że pismo należy zakwalifikować, jako żądanie prowadzenia postępowania w trybie art. 64b Prawa wodnego. Trzeba jednakże przy tym mieć na uwadze, że przepis art. 64b Prawa wodnego, podobnie jak i art. 77 ust. 2 tej ustawy, stanowi lex specialis względem przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Okoliczność ta będzie mogła być uwzględniona w toku postępowania prowadzonego przez właściwego starostę w trybie art. 64b Prawa wodnego tylko wówczas, jeśli wpływ na zalewanie gruntów skarżącego miałoby mieć nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego (przedmiotowej zastawki na Kanale Wronczyńskim). O ile bowiem dyspozycja przepisu art. 64b Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, tak art. 29 tej ustawy znajduje zastosowanie także w przypadku działań zgodnych z prawem. Szkoda na gruntach sąsiednich, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego, może być bowiem wynikiem również legalnego zagospodarowania terenu. W przeciwnym wypadku kwestia wpływu samego faktu piętrzenia wód Jeziora Jerzyńskiego na przedmiotowej zastawce (oderwana od jej nienależytego utrzymania) na zalewanie i podtapianie gruntów skarżącego powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. W praktyce, w przedmiotowej sprawie skarżony organ powinien rozstrzygnąć, na jakiej płaszczyźnie – a realnie wchodziłyby w rachubę przepisy art. 29 ust. 3 lub art. 64b Prawa wodnego – należy rozpatrzyć podanie skarżącego w sprawie uregulowania stosunków wodnych. Sąd podkreślił, że powyższe stanowisko ma jedynie wyjaśniający charakter, wskazujący WZMiUW w Poznaniu z jakiej perspektywy należy oceniać podanie skarżącego, co do którego organ ten pozostaje w bezczynności. Po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności sprawy, przy ewentualnym uzupełnieniu akt administracyjnych o dodatkowe stanowisko skarżącego, jak również z wykorzystaniem możliwości uzyskania opinii Dyrektora RZGW w Poznaniu – WZMiUW w Poznaniu będzie mógł rozstrzygnąć, co do sposobu postąpienia z podaniem skarżącego z dnia 24 sierpnia 2015 r. Jeżeli zaś WZMiUW w Poznaniu w wyniku weryfikacji pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. (przy uzyskaniu dodatkowego stanowiska skarżącego) uznałby, że podanie to dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do właściwości danego organu i równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Względnie, w zależności od wyjściowo ustalonego stanu faktycznego należało rozważyć również inne aspekty sprawy, np. na gruncie art. 66 § 3 k.p.a. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ – pomimo prowadzenia ze skarżącym korespondencji w związku z wniesionym podaniem – nie rozważył i nie ocenił rzeczywistego charakteru pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., wskutek czego nie nadał mu odpowiedniego biegu, to pozostawał w stanie bezczynności. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu. Pomimo dość długiego czasu, jaki upłynął od wniesienia podania w przedmiotowej sprawie do daty wniesienia skargi, bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała ze złożoności aspektów sprawy i towarzyszących okoliczności. Sąd oddalił skargę w zakresie pozostałych żądań skarżącego, bowiem nie ma kompetencji do nakazania WZMiUW w Poznaniu zaprzestania piętrzenia wód czy demontażu urządzenia piętrzącego wodę i zaprzestania tym samym piętrzenia wód Jeziora Jerzyńskiego. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego WZMiUW w Poznaniu, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu tego przepisu w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ nie dopuścił się bezczynności, dokonał analizy pisma skarżącego, ustosunkował się do niego w ustawowym terminie, jak również podjął wszystkie działania, jakie wymagane są w przedmiotowej sprawie. Organ nie widzi podstaw do podjęcia jakichkolwiek innych czynności. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ nie rozważył i nie ocenił rzeczywistego charakteru pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., wskutek czego nie nadał mu odpowiedniego biegu. Działania organu nie spełniają przesłanek kategoryzowania ich w granicach bezczynności, gdyż nie sposób przyznać, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo ustawowego obowiązku nie podjął czynności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazany przez Sąd I instancji tryb z art. 29 ust. 3, art. 64 czy art. 64b ustawy Prawo wodne nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę, że naturalny (historyczny) poziom lustra wody jeziora zgodnie z danymi archiwalnymi z roku 1974 i 1996 znajduje się na rzędnej 94,5 m n.p.m. Decyzją z dnia 5 marca 1996 r. Wojewoda Poznański udzielił WZMiUW pozwolenia wodnoprawnego obejmującego piętrzenie wody stabilizujące poziom wód w jeziorze oraz wykonanie zastawki betonowej na Rowie Wronczyńskim w km 0 + 831. Urządzenie zostało więc wykonane zgodnie z parametrami. Następnie decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód w jeziorze za pomocą zastawki w celu stabilizacji i zapewnienia optymalnego poziomu wód Jeziora Jerzyńskiego na poziomie rzędnej 94,5 m n.p.m. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu tego przepisu w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stała się skarga na bezczynność Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu w sprawie dotyczącej zalewania nieruchomości P.J. na skutek piętrzenia wód Jeziora Jerzyńskiego. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, wymagało ustalenia, czy skarżony organ miał obowiązek podjęcia działania i jaką formę powinno ono przybrać. Tak zakreślony przedmiot zaskarżenia determinuje sposób kontroli przez sąd administracyjny legalności działania lub niedziałania organu administracji publicznej. Przypomnienia wymaga, że pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. P.J. zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z wnioskiem o "uregulowanie stosunków wodnych" na Jeziorze Jerzyńskim, podnosząc, że sztuczne utrzymywanie wysokiego poziomu wód w wyniku ich piętrzenia powoduje zalewanie nieruchomości stanowiącej jego własność. Podejmując w następstwie pisma P.J. czynności, organ ustalił, że WZMiUW w Poznaniu uzyskał w 1996 r. pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód Jeziora Jerzyńskiego, którego okres ważności upłynął 31 grudnia 2006 r. Po tej dacie WZMiUW w Poznaniu nie odnowił pozwolenia wodnoprawnego i nie prowadził już legalnego piętrzenia na przedmiotowej zastawce. Jednakże podczas wizji lokalnej dokonanej w dniu 21 września 2015 r. stwierdzono, że na zastawce prowadzone jest nielegalne piętrzenie lustra wody jeziora do 94,47 m.n.p.m., w efekcie czego podjęto działania zmierzające do ustalenia, kto nielegalnie piętrzy wodę, zgłaszając to na Policję i do Starostwa Powiatowego w Poznaniu. Następnie dokonano remontu urządzenia piętrzącego, stabilizując poziom piętrzenia do poziomu 94,50 m.n.p.m., który uznano za poziom naturalny. Z kolei, decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. WZMiUW w Poznaniu uzyskał pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód w jeziorze za pomocą zastawki w celu stabilizacji i zapewnienia optymalnego poziomu wód Jeziora Jerzyńskiego na poziomie rzędnej 94,5 m n.p.m. Sąd I instancji uznał, że w niniejszych okolicznościach faktycznych organ nie mógł podania skarżącego uznać za obejmujące wyłącznie żądanie zaprzestania piętrzenia wód na Jeziorze Jerzyńskim, powiązane z kwestionowaniem legalności takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien był przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz w razie wątpliwości zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu żądania, jednocześnie przedstawiając stronie przepisy prawa, jakie mogą dotyczyć jego sytuacji. Wobec tego, tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by jej podanie traktować wyłącznie jako żądanie w zakresie zaprzestania piętrzenia wód na jeziorze, organowi nie można byłoby przypisać stanu bezczynności. W każdym innym przypadku należało rozważyć, cały kontekst pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. i rzeczywistą wolę skarżącego. Innymi słowy, WZMiUW w Poznaniu nie mógł zostać w przedmiotowej sprawie uwolniony od obowiązku rozważenia charakteru wniesionego podania na płaszczyźnie przepisów dotyczących poszczególnych postępowań regulowanych przepisami Prawa wodnego. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wyjaśnianiu intencji wnioskodawcy należało położyć akcent na kwestię konieczności uregulowania stosunków wodnych, które odwróciłyby niekorzystne skutki występujące na jego gruntach. W konsekwencji, organ powinien rozważyć zastosowanie innych sposobów rozwiązania problemu zalewania gruntów niż tylko poprzez zaniechanie piętrzenia wody, zwłaszcza, że to dopiero w wyniku pism skarżącego ponad dziesięcioletnie nielegalne piętrzenie wody jeziora zostało ponownie "zalegalizowane" decyzją Starosty Poznańskiego z dnia 28 lipca 2017 r. Sąd I instancji wskazał przykładowe tryby postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo wodne, których zastosowanie w danych okolicznościach faktycznych winien rozważyć WZMiUW w Poznaniu, w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził w żaden sposób o mającym znaleźć zastosowanie przepisie, o czym świadczy fakt, że Sąd nie zobowiązał WZMiUW do "załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem", lecz do "nadania wnioskowi biegu". Jeśli WZMiUW uznałby, że nie ma kompetencji do załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż sugerowany przez Sąd tryb leży w gestii innego organu, winien przekazać sprawę do tego organu, który dopiero rozważy w ramach własnych uprawnień, czy istnieją podstawy do jego zastosowania. Dalsze czynności podjęte przez ten organ i ich wyniki stanowić zaś mogą podstawę do wydania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, decyzji umarzającej to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. czy też w określonej sytuacji - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniona jest polemika autora skargi kasacyjnej w zakresie wskazanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie powołano się na zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7-9 k.p.a., przy czym w zawiłych okolicznościach niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest nakaz wynikający z treści art. 7b k.p.a. Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Prawna doniosłość komentowanego przepisu polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 7b, LEX/El. 2018). Reasumując, jeżeli wziąć pod uwagę, że instytucja skargi na bezczynność, uregulowania w art. 149 p.p.s.a. ma na celu zapewnienie podmiotom ochrony prawnej, poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu lub dokonania czynności, motywy jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie zasługują na akceptację. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.