II SA/Lu 983/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółki [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. K. Spółka Wodna (dalej także: "Spółka") wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie uregulowania należności z tytułu składki na konserwację urządzeń melioracji wodnych osobom nie będącym jej członkami. Do wniosku załączyła wykaz osób i szczegółowe wyliczenie kwoty składek. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [...], Starosta, działając na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), ustalił A. i H. małżonkom Ł. świadczenie pieniężne za 2013 r. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych utrzymywanych przez spółkę z powierzchni 7,54 ha w kwocie 270,20 zł. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Starosta kolejną decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r., znak jw., ustalił A. i H. małżonkom Ł. wspomniane świadczenie, tym razem z powierzchni 7,41 ha w kwocie 107,68 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy wskazaną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium powołując się na art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, stwierdziło, że przepisy te jednoznacznie wskazują na możliwość obciążania kosztami działalności spółki nie tylko jej członków, lecz również innych podmiotów. W tym wypadku przesłanka jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki", przy czym chodzi tu o korzyść dającą się wyrazić majątkowo, którą uzyskuje osoba wskazana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Kolegium zwróciło uwagę, że wobec braku w prawie wodnym definicji pojęcia "korzyści", którym posługuje się przepis art. 171 ust. 1, a także inne przepisy ustawy (np. art. 64 ust. 1a, art. 68 ust. 1, art. 77), należy przy jego interpretacji odnieść się do instytucji prawa cywilnego, jaką jest bezpodstawne wzbogacenie. Ustalenie świadczenia jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku na jedną stronę postępowania i nadaniem przywileju (uprawnienia) drugiej stronie, co musi wiązać się z działalnością spółki. Zdaniem Kolegium w celu ustalenia, jakiego rodzaju i jakiej wysokości świadczenia podmioty wymienione w przepisie art. 171 ustawy powinny ponieść na rzecz spółki wodnej, trzeba ustalić jakie nakłady i jakie koszty poniosła, wskazać proporcje pomiędzy tym, w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokrywać jej członkowie, a w jakim podmioty wymienione w art. 171 ustawy oraz ustalić proporcje wynikające z powierzchni gruntu, chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Kolegium ustalenie świadczenia jest prawidłowe. Przedłożone w toku postępowania materiały obejmują mapy terenu identyfikując poszczególne otwarte rowy odwadniające przebiegające przez grunty strony położone we wsi W. o pow. 4,49 ha oraz we wsi S. o pow. 2,92 ha. Fakt wykonanych robót przy poszczególnych urządzeniach potwierdzają przedłożone wraz z mapami protokoły odbioru tych robót w 2013 roku. Zdaniem Kolegium prawidłowo organ I instancji ustalił proporcje pomiędzy powierzchnią gruntu odwadnianego przez działające urządzenia melioracyjne w stosunku do całkowitej powierzchni gruntu należącego do podmiotu odnoszącego korzyści z istnienia urządzeń Spółki w obrębie wsi S. i W. , przyjmując w tym zakresie jedynie powierzchnię faktycznie odwodnioną rowami i drenami, a nie całą powierzchnię działek. Ustalając kwotę tego świadczenia organ pierwszej instancji prawidłowo, jak wskazał organ odwoławczy, jako podstawę przyjął kwotę 17 451,85zł stanowiąca wielkość wydatków poniesionych we wsi S. - oraz kwotę 5 042,13zł, która została wydatkowana w 2013 r. na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych we wsi W.. Biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię gruntów odwodnioną tymi urządzeniami we wsi S. wynoszącą 839,24 ha wyliczył, że kwota poniesionych nakładów z 1 ha odwodnionej powierzchni wyniosła 20,79 zł (17 451,85 zł : 839,24 ha). W odniesieniu do wsi W. ustalił, że całkowita powierzchnia odwodniona urządzeniami melioracyjnymi stanowi 481,85 ha toteż kwotę poniesionych nakładów z 1 ha odwodnionej powierzchni w tym terenie wyliczył na 10,46 zł (5 042,13 zł : 481,85 ha). Kolegium zauważyło, że w toku postępowania odwoławczego Spółka nie przedłożyła innych wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na konserwację urządzeń melioracji wodnych. Organ odwoławczy wskazał również, że opierając się na treści art. 171 ustawy nie można mówić o korzyściach potencjalnych, ale o faktycznych korzyściach odnoszonych przez konkretnych właścicieli nieruchomości. Zatem Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki ustalając w dnia 19 lutego 2013 r. opłatę za 1 ha powierzchni korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji nie było uprawnione do definiowania ustawowego pojęcia "korzystania z urządzeń spółki" ze skutkami dla osób niebędących członkami Spółki, a do których odnosi się art. 171 Prawa wodnego. Ustalone uchwałą nr [...] kwoty na poziomie 35,90 zł na terenie wsi S. oraz na poziomie 35,80 zł na terenie wsi W., dotyczy członków spółki, nie można więc stosować jej wobec A. i H. małżonków Ł., którzy nie są jej członkiem. Skoro przepis nie określa jasnych kryteriów orzekania, organy administracji nie są zwolnione od kierowania się zasadą słuszności, której odzwierciedleniem jest art. 7 K.p.a. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek ponoszenia świadczeń przez podmioty trzecie na rzecz spółki wodnej może się wiązać jedynie z potrzebą partycypacji w faktycznych działaniach realizowanych przez tę spółkę. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez oparcie jej na arbitralnie wyodrębnionej części zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu powodów pominięcia i niedania wiary części materiału dowodowego. Spółka wyjaśniła, że występując do Starosty [...] o wydanie wspomnianej decyzji, przyjęła stawkę opłaty obowiązującą członków spółki wodnej. W związku z tym, że spółka wodna, zgodnie z art. 164 ust. 1 Prawa wodnego, nie działa w celu uzyskania zysku, a zatem świadczenia członków na rzecz spółki mają na celu zrealizowanie celów statutowych, czyli utrzymania urządzeń melioracyjnych, suma kwot uchwalonych składek jest zawsze równa sumie przewidywanych na dany rok wydatków. Pismem z dnia 21 lutego 2013 roku przekazała Staroście [...] Uchwałę Spółki na rok 2013, jednak organy uznały, że wynikające z niej stawki opłat dla jej członków nie mogą obowiązywać innych podmiotów. W ocenie skarżącej Spółki ustalając wysokość świadczenia organy dokonały obliczenia wysokości kosztów poniesionych w 2013 r., pomijając to, że przed zakończeniem roku pełne obliczenie nie jest możliwe. Niezależnie od tego, bez żadnego uzasadnienia przyjęto do obliczeń tylko sumy wynikającej z protokołów odbioru robót według stanu na dzień 25 października 2013 r., pomijając zupełnie pisma skarżącej z dnia 29 października 2013 r. wykazującego koszty poniesione na prace melioracyjne m.in. na nieruchomościach stron. Dokonano więc arbitralnego wyodrębnienia części kosztów skarżącej jako podstawy obliczeń – kwot 17 451,85 zł oraz 5 042,13 zł, stanowiących jedynie część bezpośrednich kosztów robót w miejscowościach S. i [...], pomijając zarazem z nieznanych (i nie ujawnionych w uzasadnieniu obu decyzji) powodów pozostałe na dzień 25 października 2013 roku kwoty odpowiednio: 21 187,68 oraz 11 127,06 zł. Pominięcie tych kwot skutkowało błędnym ustaleniem świadczenia w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wymaga jednak podkreślenia, że prawidłowe było stanowisko Kolegium co do tego, że możliwość nałożenia przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w oparciu o art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne zachodzi wówczas, gdy odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 625/12, zgodnie z którym urządzeniami, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 Prawa wodnego utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością. Nie ulega wątpliwości, że również A. i H. małżonkowie Ł. odnoszą korzyści z istniejących urządzeń melioracyjnych, co potwierdza sporządzony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w B. P. w dniu 25 października 2013 r. wykaz działek, na które korzystny wpływ wywierają urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Wykaz ten wymienia również ich działki częściowo odwodnione rowami, w części zaś zdrenowane. Stan ten potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych protokół oględzin działek z dnia 30 października 2013 r. (k. 68-69 akt adm.). Poza sporem jest również, że we wsiach [...] i S. Spółka prowadzi konserwację urządzeń wodnomelioracyjnych, co wynika ze złożonych do akt zestawienia kosztów tych robót, za okres od maja do października 2013 r. W tym stanie faktycznym Spółka miała zatem podstawy do żądania od A. i H. małżonków Ł. ponoszenia świadczeń na jej rzecz, przy czym podstawą prawną tego żądania jest niewątpliwie art. 171 ust. 1 Prawa wodnego. Zasadnie stwierdziło także Kolegium, że wspomniany przepis nie wskazuje przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając wielkość tych świadczeń. W ocenie Sądu zasadne jest jednak przekonanie, że organ powinien uwzględnić w szczególności osiąganie rzeczywistych korzyści z urządzeń Spółki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Spółki może wiązać się jedynie z faktycznymi działaniami realizowanymi przez Spółkę, przy czym mogą one dotyczyć zarówno działań mających na celu utrzymywanie już istniejących urządzeń wodnych, jak i prowadzenie konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji jej celów. Stąd też niezrozumiałe jest, na jakich podstawach oparte było żądanie Spółki poniesienia świadczeń związanych z robotami, które dopiero miały zostać wykonane w listopadzie i grudniu 2013 r., a których wykonania w żadnym razie nie potwierdzono dowodami – choćby stosownymi zestawieniami kosztów. Podkreślenia wymaga jednak, że wątpliwości Sądu budzi ustalenie przez organy administracji wysokości świadczenia za prace już wykonane. Z treści decyzji tych organów wynika, że przyjęte przez nie koszty konserwacji urządzeń melioracji wodnych (5 042,12 zł oraz 17 451,85 zł) w istotny sposób odbiegają od kosztów ujawnionych w informacji Spółki z dnia 29 października 2013 r., poniesionych na dzień 25 października 2013 r., które we wsi W. wyniosły 16 169,19 zł, a we wsi S. 36 187,15 zł. Wskazać trzeba, że organy administracji nie wyjaśniły, w jaki sposób wyliczyły koszty odmiennie niż dokonała tego Spółka. Jedynie na podstawie skargi można wnosić, że do wyliczenia wysokości świadczenia organy przyjęły wyłącznie koszty związane bezpośrednio z wykonanymi robotami wykazanymi w złożonych wykazach. Przyjmując jednak takie założenie, organy obu instancji obowiązane były, czego niewątpliwie nie uczyniły, do uzasadnienia przyjętego stanowiska, które nie uwzględnia całości kosztów poniesionych przez Spółkę, co zresztą podniesiono również w skardze. Należy wskazać, że powyższe uchybienie uniemożliwia Sądowi poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierowały się organy administracji pierwszej i drugiej instancji, uznając za bezzasadne stanowisko skarżącej Spółki, w zakresie podstawy do obciążenia podmiotów niebędących członkami Spółki kosztami działalności w takim samym wymiarze, w jakim obciążeni są jej członkowie, to jest według stawek ustalonych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z dnia 19 lutego 2013 r. W ocenie Sądu, art. 171 ust. 1 Prawa wodnego takiego rozwiązania nie wyklucza, skoro prace konserwacyjne urządzeń melioracji są wykonywane w taki sam sposób, z takim samym nakładem środków i w odniesieniu do wszystkich gruntów, bez względu na to, czy są one własnością członków spółki wodnej czy też nie. Pogląd ten wynika z oczywistej konsekwencji działalności Spółki, a mianowicie tego, że zarówno osoby będące jej członkami, jak i nimi niebędące, odnoszą dokładnie takie same korzyści z działalności Spółki uwarunkowane funkcjonowaniem urządzeń Spółki w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność obu kategorii wyżej wymienionych właścicieli. Bez wątpienia jednak ustalenie omawianego świadczenia pieniężnego powinno uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań statutowych. Nie można ustalonych stawek przenosić automatycznie na wysokość świadczenia, za czym przemawia konieczność ustalenia jego wysokości i rodzaju w drodze decyzji administracyjnej, przy przyjęciu przesłanki obciążenia kosztami niezbędnymi, a więc tylko takimi, które są związane z realizacją zadań na rzecz obywateli w zakresie ustawowo określonych zadań. Stanowisko to daje podstawę do rzeczywistej ochrony interesu osób niebędących członkami Spółki, które nie mają możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie mają wpływu na sposób rozdysponowania uzyskanych przez Spółkę środków finansowych. Podkreślenia wymaga, że Spółka w ogóle nie wykazała struktury poniesionych kosztów w okresie od maja 2013 r. do października 2013 r., a więc w okresie w jakim, zgodnie z wykazami, były wykonywane prace konserwacyjne. Co więcej, również ze wspomnianego już pisma z dnia 29 października 2013 r. nie wynika nawet, jaki okres obejmują wskazane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. W okolicznościach sprawy niniejszej ma to istotne znaczenie. Jeśli bowiem porównać kwoty deklarowane przez Spółkę, jako poniesione koszty na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami wykazanymi w zestawieniach związanymi m.in. z ręcznym odkrzaczaniem rowów, odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp, rowów, czy wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu, za oczywiste należy uznać stwierdzenie, że pozostałe koszty stanowią istotną pozycję w budżecie Spółki. Oznacza to, że bezkrytyczne przyjęcie poglądu Spółki oznaczałoby, że podmiot niebędący członkiem Spółki ponosiłby również wszystkie koszty niezwiązane bezpośrednio z wykonywaniem prac konserwacyjnych, na które nie miał żadnego wpływu. Chodzi tu o ustalone w § 10 uchwały z dnia 19 lutego 2013 r. nagrody dla Zarządu i Komisji Rewizyjnej, określone w § 4 premie za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie, czy wreszcie wskazane w § 3 premie dla członków Spółki za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie, do której zresztą sam nie byłby uprawniony. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą, jakie są bezpośrednie jednostkowe koszty poniesione przez Spółkę na utrzymanie, eksploatację i konserwację zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości, a następnie odniosą te koszty do jednostkowej powierzchni działek A. i H. małżonków Ł., tych, na jakie korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych, których utrzymaniem, eksploatacją i konserwacją zajmuje się Spółka. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniał art. 152 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.