II SA/Wr 395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A." z siedzibą we W. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców postanawia: odrzucić skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej przez Stowarzyszenie "A." z siedzibą we W. zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa skutkujące naruszeniem interesu prawnego najemców lokali mieszkalnych położonych we W. przy ul. J. uprzednio przeznaczonych do sprzedaży na ich rzecz. Nadto zarzucono naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nielogiczne oraz podyktowane politycznymi przesłankami, których celem jest pozbawienie mieszkańców ich lokali. W konsekwencji Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi, uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia trzeba rozpocząć od wskazania, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.; dalej: u.s.w.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Wskazując na powyższe przepisy zaznaczyć jednak należy, że Sąd przytoczył i zastosował w niniejszej sprawie przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Na mocy tej ustawy zmianie uległo m.in. brzmienie art. 90 ust. 1 u.s.w., jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 tejże ustawy przepisy m.in. ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest natomiast uchwała z dnia 17 stycznia 2017 r. (ww. nowelizacja weszła zaś w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.), uzasadnione zatem jest stosowanie przepisów u.s.w. w brzmieniu sprzed tej daty i w takim brzmieniu je wyżej przytoczono. Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżące Stowarzyszenie przed dokonaniem tej czynności wezwało – bezskutecznie – Zarząd Województwa D. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skargę wniesiono w terminie nieprzekraczającym 30 dni po tym, jak skarżące Stowarzyszenie otrzymało odpowiedź na swoje wezwanie skierowane do Zarządu Województwa D.. Sąd uznał także, że zaskarżona uchwała, choć nie jest przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 90 ust. 1 u.s.w.) podlega zaskarżeniu, gdyż można ją uznać za taką czynność prawną, która narusza prawa osób trzecich w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Sąd aprobująco przyjął stanowisko wyrażone w tym zakresie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93, opubl. OTK z 1994 r. nr 2, poz. 46), gdzie uznano m.in., że akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. Dlatego także czynności organów gminy podejmowane w jej, jako właściciela, imieniu mają charakter publiczny. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, pogląd ten zachowuje aktualność także w odniesieniu do czynności organów samorządu województwa. Wobec tego kluczowe było dokonanie oceny, czy skarżące Stowarzyszenie wykazało, że ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, wnoszący skargę musi wykazać, że zaskarżony akt naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, czyli pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (zob. na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/16, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający skargę przyjął, że interes prawny podmiotu skarżącego wskazany w art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Dopiero zaś naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności zaskarżonej uchwały. Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego, skarga może lub nie może być uwzględniona. Co więcej, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W świetle powyższego, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Istotne jest również, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust.1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Odnosząc zaprezentowane uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że ocena czy w skardze wykazano, że interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony, prowadzi do negatywnych wniosków. W skardze Stowarzyszenia nie wskazano na żaden związek między zarzucanymi zaskarżonej uchwale naruszeniami przepisów prawa a sytuacją prawną strony skarżącej jako osoby prawnej. Zarzucane przez Stowarzyszenie uchybienia w zakresie procedury związanej ze zbywaniem lokali mieszkalnych będących w zasobie nieruchomości Województwa D. nie zostały powiązane z takim przepisem prawa, który kształtowałby sytuację prawną skarżącego. Szeroko wskazywano co prawda, w jaki sposób zaskarżona uchwała negatywnie może wpływać na sytuację prawną i faktyczną najemców lokali mieszkalnych, jednak te ewentualne skutki nie zostały powiązane z sytuacją prawną skarżącego Stowarzyszenia. Oczywiście nie jest wykluczone, że zaskarżona uchwała może dotyczyć interesu prawnego lub faktycznego członków stowarzyszenia, jednak stowarzyszenie ma odrębną od swoich członków osobowość prawną i nie może być traktowane jako suma interesów indywidualnych jego członków. Nie sposób było więc uznać, że w chwili wniesienia skargi był naruszony interes prawny samego skarżącego Stowarzyszenia. Nie podniesiono bowiem w skardze żadnego argumentu przemawiającego za tym, że ewentualne naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę oddziałuje na sferę uprawnień Stowarzyszenia. Co więcej, niesporne między stronami jest (choć nie powołano się na to w skardze, a okoliczność ta wynika pośrednio z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), że Stowarzyszenie nie ma tytułu prawnego do żadnej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Nadto tzw. cele statutowe stowarzyszenia (wśród których jest m.in. reprezentowanie mieszkańców osiedla w sprawach związanych z wykupem mieszkań) nie dają podstawy do przyznania, że interes prawny Stowarzyszenia został zaskarżoną uchwałą naruszony. Uwidocznione w informacji z Krajowego Rejestru Sądowego cele stowarzyszenia, takie jak: podejmowanie działań na rzecz wykupu mieszkań przez ich najemców czy reprezentowanie mieszkańców osiedla – zdaniem Sądu – nie przydają Stowarzyszeniu interesu prawnego w skarżeniu kwestionowanej uchwały na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. Cele stowarzyszenia określane są bowiem przez samo stowarzyszenie, co jednak nie kreuje po jego stronie prawa podmiotowego, którego treścią byłoby generalne i abstrakcyjne uprawnienie do domagania się od organów władzy publicznej czy sądów uznawania, że dany cel stowarzyszenia jest tożsamy z jego interesem prawnym. Cel statutowy stowarzyszenia nie kreuje po jego stronie interesu prawnego, a jedynie wskazuje na sferę działalności stowarzyszenia czy jego zamiary. Dla realizacji tych celów stowarzyszenie może podejmować różnego rodzaju działania, jednak z faktu ich realizacji (np. poprzez wnoszenie skarg do sądu) nie wynika, że po jego stronie powstaje interes prawny w wyżej omówionym rozumieniu. W konsekwencji Sąd ocenił, że brak jest jakiegokolwiek łącznika między postawionymi w skardze zarzutami a interesem prawnym strony skarżącej. Jest tak, ponieważ żaden przepis prawa materialnego wskazany w skardze nie stanowi źródła indywidualnego i konkretnego interesu prawnego Stowarzyszenia, a co za tym idzie, żaden z tych przepisów nie nadał stronie skarżącej prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Żaden przepis prawa nie nadał też stronie skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Zaskarżona uchwała w swojej treści nie odnosi się zatem bezpośrednio do sfery uprawnień ustawowych skarżącego Stowarzyszenia, a jedynie pozostaje w zakresie jego zainteresowania z racji celów, jakie sobie ono samo postawiło. Reasumując, wskutek niewykazania w skardze istnienia po stronie skarżącego stowarzyszenia legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ strona skarżąca nie wykazała istnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą w ramach związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, rzeczywiście istniejącą sytuacją prawną. W tym stanie rzeczy zastosować należało art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na tej podstawie Sąd postanowił jak w sentencji.