II OSK 1571/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 564/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 564/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – altany o wymiarach 6,38 x 7,18 m wraz z podpiwniczonym tarasem o wymiarach w 4,0 x 3,0 m, zlokalizowanej na ogrodzie działkowym nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w W., gm. B., obejmującego zasięgiem działki o numerze ewidencyjnym: [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., zarzucając mu: I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez petryfikowanie naruszenia przez organ wskazanych poniżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niezebraniu i niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego, czego konsekwencją było nakazanie inwestorowi rozbiórki altany zlokalizowanej na ogrodzie działkowym nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w W., gm. B., obejmującej zasięgiem działki o numerze ewidencyjnym [...] na podstawie czynności kontrolnych dokonanych przez organ, które ograniczyły się jedynie do ustalenia zaawansowania prac budowlanych oraz zapoznaniu się z planem przedłożonym przez inwestora, i na tej podstawie uznanie, że altana nie spełnia ustawowych warunków jej dotyczących, czyli przekracza wymóg wynikający z art. 2 pkt 9 ustawy o ogrodach działkowych, b. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do faktów mających znaczenie dla sprawy, a podniesionych w odwołaniu i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz zasady przekonywania, podczas gdy kompleksowe uzasadnienie decyzji jest warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji zgodnej z prawem, w zgodzie z obowiązującymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, c. art 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o czynności umożliwiające jednoznaczne stwierdzenie przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki spornego obiektu, w sytuacji gdy w sprawie były wymagane wiadomości specjalne i organ powinien powołać biegłego; II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie, że wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, z pewnością nie zachodzą przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia prawa. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy dostatecznie pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, a organ ograniczył się jedynie do dokonania kontroli, tj. wizji lokalnej przedmiotowego budynku. Skarżący podkreślił, że wszystkie ustalenia w niniejszej sprawie opierają się na podstawie planu uzyskanego od inwestora, bez dokonania przez organ samodzielnych ustaleń, tj. czy budynek posiada powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych do 35 m2, jaka jest jego faktyczna wysokość oraz czy mieści się w granicach działki Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że nawet jeśli uznać, że naruszył on przepisy dotyczące dozwolonych parametrów altany, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2a ustawy Prawo Budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Wobec tego altanę można byłoby więc uznać za budynek wolno stojący, a wtedy byłby on zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy orzekające i słusznie zaakceptowany przez sąd wojewódzki, zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w toku postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego ograniczył się wyłącznie do kontroli spornego budynku, nie dokonał samodzielnych ustaleń co do jego powierzchni i co istotne w sprawie konieczne było przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistej powierzchni obiektu. Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, że podczas dokonanych w dniu v lipca 2015 r. oględzin stwierdzono, że A. G. – użytkownik ogrodu nr [...] wchodzącego w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w W., gm. B., wybudował altanę o konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym. Prace budowlane rozpoczął w 2013 r., a na dzień kontroli, organ I instancji ocenił je stan jako surowy zamknięty. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, przedmiotowa altana posiada wymiary w planie 6,38 x 7,18 m – zasadnicza bryła altany, 4,0 x 3,0 m - taras, oraz 5,60 m wysokość altany w kalenicy (protokół kontroli wraz ze zdjęciami obiektu – k. 18,19,20 akt organu I instancji). Podkreślenia wymaga fakt, że protokół kontroli zawiera szkic obiektu wraz z jego wymiarami i co istotne został bez uwag podpisany przez skarżącego kasacyjnie. Dziwi zatem zarzut "nie dokonania samodzielnych ustaleń" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tym bardziej, że inwestor nie przedstawił ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem własnych dowodów, że kontrolowany obiekt budowlany ma inne (mniejsze) wymiary. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, zatrudnia osoby z wiedzą z zakresu budownictwa tak więc pomiar budynku, czy obliczenie jego powierzchni nie wymagał sięgania po innych specjalistów z tej dziedziny tym bardziej, że inwestor tych wymiarów początkowo nie kwestionował. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie chciał z takiej opinii fachowców skorzystać mógł sam (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym z zakresu budownictwa i jako strona złożyć ten dowód w sprawie. Ponieważ objęta niniejszym postępowaniem altana ma powierzchnię zabudowy ok. 45,80 m2, wysokość 5,60 m oznacza to, że nie został spełniony wymóg, o jakim mowa w art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dopuszczana powierzchnia zabudowy do 35 m2 i wysokość do 5 m przy dachach stromych), ma zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, a zatem inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. W sprawie nie kwestionowane jest, że A. G. takiego pozwolenia nie posiada. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego (autor skargi zapewne omyłkowo wskazał na pkt 2a tego artykułu). Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania ponieważ dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Na terenie rodzinnego ogrodu działkowego nie mogą znajdować się budynki służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a jedynie altany, budynki rekreacji indywidualnej przeznaczone do okresowego wypoczynku i to o wskazanej w powołanej wyżej ustawie powierzchni zabudowy i wysokości. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).