II OSK 2501/17

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego L. K. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. A. i P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 97/17 w sprawie ze skargi C. A. i P. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 97/17 oddalił skargę C. A. i P. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli C. A. i P. A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy polegające na: I. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia 19 października 2016 r., w sytuacji w której decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) wydana została z naruszeniem: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ stopnia powiatowego (tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) dokonał prawidłowego zbadania kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a tym samym, że zostały spełnione wymagania określone w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), co skutkowało zastosowaniem art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy projekt budowlany nie jest kompletny i nie odpowiada przepisom prawa, a inwestorzy nie posiadają wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, ponieważ: a) brak jest zgody właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydanej w porozumieniu z właściwym Okręgowym Inspektorem Pracy na oświetlenie wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy w gabinetach stomatologicznych znajdujących się w piwnicy, która to zgoda jest wymagana na podstawie § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422); b) brak jest projektu pracowni lub gabinetu (rzuty pomieszczeń) wraz z projektem i opisem osłon stałych oraz wentylacji, zatwierdzonego przed uruchomieniem aparatu rentgenowskiego przez właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przy uzgadnianiu dokumentacji projektowej, co jest wymagane na podstawie § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 180 poz. 1325); c) brak jest zgody właściwego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na lokalizację poniżej poziomu terenu przy budynku powstałego z połączenia budynków przy ul. [...] 2 i 4 w [...] gabinetów stomatologicznych; d) brak jest zezwolenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej oraz na uruchomienie pracowni stosującej takie aparaty, które to zezwolenie jest wymagane na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1512 ze zm.); e) inwestorzy załączyli do aktualnego projektu budowlanego mapę posiadającą braki i nie przedstawiającą stanu rzeczywistego, gdyż brak jest na niej zaznaczonej wolno stojącej konstrukcji wsporcza podświetlanego nośnika reklamowego oraz zewnętrznej instalacji elektrycznej, znajdująca się na nieruchomości przy ul. [...] 2 (działka nr [...]) oraz w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]), a taka konstrukcja stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i podlega obowiązkowi naniesienia na mapę, zaś powyższe braki wpływają na wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, który dla przedmiotowej inwestycji wykazuje wartość podprogową w stosunku do maksymalnej dopuszczalnej, przy czym wyliczenia te nie uwzględniały obecności przedmiotowej wolno stojącej konstrukcji wsporczej podświetlanego nośnika reklamowego, co sprawia, że nie można wykluczyć, iż w rzeczywistości maksymalny dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu został w niniejszej sprawie przekroczony, co uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ stopnia powiatowego (tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) dokonał prawidłowego zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, że zostały spełnione wymagania określone w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), co skutkowało zastosowaniem art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy samowolnie wykonana inwestycja na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] 2 i 4 nie jest zgodna z wydaną w dniu 16 lipca 2013 r. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy ponieważ warunki zabudowy dotyczą m.in. rozbudowy polegającej na wykonaniu podpiwniczonego tarasu z ogrodem zimowym w poziomie parteru na działce nr [...], zaś przedmiotowy podpiwniczony taras został wykonany w taki sposób, że jego część o powierzchni ok. 6 m2 znajduje się na działce nr [...]; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, podczas gdy w toku niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. dokonując błędnych ustaleń, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji spornej rozbudowy w granicy działki i w konsekwencji dokonując błędnych ustaleń, że: a) inwestycja na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] 2 i 4 nie może być uznana za niezgodną z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), pomimo że brak jest stwierdzenia w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy o dopuszczeniu możliwości lokalizacji przedmiotowej spornej rozbudowy w granicy działki; b) inwestycja na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] 2 i 4 jest zgodna z wydaną w dniu [...] lipca 2013 r. decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że brak jest stwierdzenia w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy o dopuszczeniu możliwości lokalizacji przedmiotowej spornej rozbudowy w granicy działki; 4) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, podczas gdy w toku niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. dokonując błędnych ustaleń, iż samowolnie wykonana inwestycja na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] 2 i 4 jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, pomimo że: a) w pasie o szerokości 3 metrów wzdłuż granicy działek o nr [...] i [...] wymiary rozbudowywanego budynku nie zostały zachowane ponieważ w obszarze tym w wyniku rozbudowy zwiększona została długość budynku, co stanowi sprzeczność z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a tym samym stanowi sprzeczność z pkt II.5.1 decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.; b) poziom podłogi w gabinetach stomatologicznych zaplanowanych w nowopowstałym budynku powstałym z połączenia budynków przy ul. [...] 2 i 4 w [...], oznaczonych w projekcie budowlanym numerami od 1 do 5, znajduje się znacznie poniżej terenu urządzonego przy budynku, co stanowi sprzeczność z § 73 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a tym samym stanowi sprzeczność z pkt II.5.1 decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.; 5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, podczas gdy w toku niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia względem samowolnie wybudowanego wykopu ziemnego czynności określonych w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.); 6) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, podczas gdy w toku niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin posesji przy ul. [...] 2 i 4 w [...] przed wszczęciem z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącym P. i C. A. czynny udział w oględzinach na terenie posesji przy ul. [...] 2 i 4 w [...] i wypowiedzenie się co do przeprowadzonych oględzin oraz poprzez nieprzeprowadzenie w toku niniejszego postępowania dowodu z oględzin posesji przy ul. [...] 2 i 4 w [...]; II. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]i Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., w sytuacji w której decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. opisanym w pkt I.1-6) petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Nadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: III. art. 3 § 1 i 2 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej p.u.s.a.), poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. opisanego w pkt I. 1-6) petitum niniejszej skargi kasacyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania M. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie konstrukcja skargi kasacyjnej opiera się na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Za pomocą zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zawartych w punktach I. 1)-5), autor skargi kasacyjnej stara się podważyć prawidłowość dokonanej przez organ, następnie zaakceptowanej przez Sąd I instancji, oceny projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przepisie tym określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego. Organ winien zatem ocenić spełnienie przez projekt budowlany wymagań określonych w ww. przepisie. Ocena dotyczy zatem przedłożonego organowi dokumentu w postaci projektu budowlanego. Dokonywane przez organ w ramach art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego czynności sprawdzające nie mogą być uznane za ustalanie stanu faktycznego przez organ. Sformułowany zaś przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., służy do kwestionowania ustalonego przez organy, następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego. Zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania nie mógł być zatem skuteczny. Nie można bowiem za jego pomocą podważać dokonanej przez organ oceny projektu budowlanego. Stanowisko organu mogłoby być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie I.6), wskazać należy, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Organy te pełnią rolę tzw. policji budowlanej i podejmują działania w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. Przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). W art. 81a Prawa budowlanego określony został zakres uprawnień kontrolnych organu nadzoru budowlanego oraz procedura dotycząca tego rodzaju czynności. Z ust. 2 powołanego artykułu wynika, że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Czynności kontrolne, o których mowa w ww. przepisach, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania. Nie można zatem uznać, że w sprawie organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i 81 k.p.a., co czyni powyższy zarzut niezasadnym. W konsekwencji, z uwagi na uznanie podniesionych w punktach I. 1)-6) skargi kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut podniesiony w punkcie II. skargi kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. , zawarty w punkcie III. skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd może naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej, bowiem dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiany przepis jest przepisem prawa ustrojowego, jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby być naruszony przez Sąd I instancji wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnął sprawę w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym omawianym przepisem ustrojowym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.