II OSK 212/18

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 111/17 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 111/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1 oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; w pkt 2 przyznał pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt Gminy B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej operatora sieci T. na stalowej wieży kratowej o wysokości około 52 m n.p.t., częstotliwości od 800 MHz do 2100 MHz, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości S., obręb B., gmina B.. Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. C., M. K., J. K. i B. S.. Zaskarżoną decyzją SKO w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), do której nie ma zastosowania zasad dobrego sąsiedztwa wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". Ponadto organ administracyjny jest związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji danej inwestycji (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.). Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jednakże mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, na której pokazano granice terenu inwestycji oraz projektowaną lokalizację stacji bazowej wraz z rozkładem głównych osi wiązki anten ASI. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy przedsięwzięcia, które w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego, mocy promieniowanej izotropowo oraz usytuowania miejsc dostępnych dla ludności w stosunku do środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, może należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie Kolegium wskazało, że inwestor do akt przedmiotowej sprawy załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia. Z treści tego dokumentu, na podstawie przeprowadzonych obliczeń i szczegółowego opisu usytuowania obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ich wysokości, wynika jednoznacznie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI, w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ustalenia zawarte w karcie informacyjnej, zaakceptowane przez organ I instancji, zdaniem Kolegium, są wystarczające do przyjęcia, że nie istnieje podstawa do żądania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową". Kolegium zwróciło również uwagę na brzmienie art. 56 u.p.z.p., który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy B., rozpatrując wniosek inwestora nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której projektowana lokalizacja jest zgodna z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że także podnoszone przez strony okoliczności nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu zagadnienia związane ze spadkiem atrakcyjności lub wartości działki sąsiedniej. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wprowadza bowiem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być zatem traktowane jako przypadek obniżenia wartości nieruchomości. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, podnosząc jej niezgodność z prawem i wskazując na negatywne oddziaływanie inwestycji. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 111/17, oddalając skargę, wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego, dla inwestycji celu publicznego wydawana jest decyzja lokalizacyjna (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Z analizy opracowanej przez organ I instancji wynika możliwość realizacji planowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Ustalono mianowicie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, a planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niemniej jednak zagadnienie zgodności inwestycji z normami promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu projektowanej stacji bazowej – mające znaczenie z punktu widzenia ochrony zdrowia ludności – będzie oceniane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ będzie obowiązany zbadać zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami określającymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz innymi wymaganiami ochrony środowiska, mając na względzie fakt, że w okolicznościach sprawy nie była wydawana decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Także w pozostałym zakresie, tj. zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, obszaru chronionego krajobrazu, zasad zagospodarowania i urbanistyki, lokalizacji stacji bazowej, celowości/słuszności realizacji inwestycji, sprzeciwu mieszańców/braku zgody społeczności lokalnej, Sąd nie doszukał się naruszenia prawa. W ocenie Sądu, skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało sprzeczności wnioskowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz z przepisami odrębnymi, to organy administracji zobligowane był wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim rozstrzyga o oddaleniu skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli działań organu administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pomimo, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na: - niewyjaśnienie przez organy obu instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji – jako mogącej lub nie – należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej; - oparcie ustaleń w tym zakresie tylko i wyłącznie na załączonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia, bez dokonania jakichkolwiek samodzielnych ustaleń lub ocen w tym zakresie, pomimo kwestionowania wiarygodności karty informacyjnej przez stronę skarżącą, a nadto pomimo niespełniania przez kartę informacyjną przedsięwzięcia wymagań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r.; - niezwrócenie się do biegłego odpowiedniej specjalności celem ustalenia powyższych okoliczności, pomimo iż wymagało to wiadomości specjalnych; - niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ przyjął tezy zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia załączonej przez inwestora bez dokonania dodatkowych ustaleń, pomimo kwestionowania ich – zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak również postępowania odwoławczego – przez stronę skarżącą. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a nadto w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. polegające na przyjęciu, iż w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska pojęcie miejsc dostępnych dla ludności ogranicza się wyłącznie do zabudowy istniejącej aktualnie, w chwili składania wniosku przez inwestora, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że oceniając miejsce dostępne dla ludności trzeba mieć na uwadze nie tylko, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w zakresie oceny, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania środowiskowego, oparto się wyłącznie na treści karty informacyjnej przedsięwzięcia bez dokonania samodzielnych ustaleń lub ocen w tym zakresie. Wskazywana ocena dotyczy zarówno działań organów obu instancji, jak i Sądu I instancji, który ograniczył się wyłącznie do powtórzenia stanowiska za organami. A mianowicie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w tej sprawie nie zawierają pogłębionej analizy, na podstawie której można by stwierdzić, że rzeczywiście w stosownej odległości, ale od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. De facto bezkrytycznie przyjmują, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje zagrożenia, o jakim mowa powyżej. W konsekwencji bez należytego wyjaśnienia sprawy przyjęto, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie wymagane jest wyjaśnienie z jakich względów przyjęto, że miejsca dostępnie dla ludzi nie znajdują się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jest to istotne ustalenie, ponieważ z uwagi na moc anten (na jeden sektor 5409 W i 3027 W) w zależności od okoliczności sprawy przedmiotowa inwestycja mogła być zakwalifikowania zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym samo ustalenie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w świetle ww. przepisów rozporządzenia nie jest wystarczające, ponieważ stosowna odległość powinna być mierzona od środka elektrycznego. A zatem przedmiotowa sprawa wymaga oparcia się na środkach dowodowych, które określałyby odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnej anteny. Poza tym przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r., II OSK 945/17; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 527/17 – dotyczące brzmienia art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 25 października 2019 r.). Są to okoliczności, które mają wpływ na wynikający z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. zakres prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, jak i organy obu instancji wadliwie oceniły, że znajdująca się w aktach sprawy "Kwalifikacja przedsięwzięcia" jest dowodem, na którym można byłoby stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzednio przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym bowiem zakresie kluczowe jest ustalenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Oznacza to konieczność, po pierwsze, ustalenia jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w stosownej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Czy na tych nieruchomościach występują miejsca dostępne dla ludzi. Są to na tyle istotne ustalenia, że już chociażby biorąc pod uwagę cechy charakterystyczne inwestycji, tj. wysokość zawieszenia nadajników anten oraz moc nadajników (część o mocy 2000-4999W lub ≥5000 W), co wymaga ustalenia czy w odległości 150 m lub w pasie 150-200 m, ale od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludzi. Wskazać w tym miejscu wymaga, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego, która w tej sprawie powinna wynosić nie więcej niż 200 m i nie mniej niż 150 m w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia) lub nie więcej niż 150 m w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. b ww. rozporządzenia). W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania środowiskowego, ponieważ w odległościach o jakich wyżej mowa znajdują się zabudowania, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie. Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności należy oczywiście uwzględnić kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia zatem maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy. Dlatego też powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do ww. przepisów rozporządzenia. Należy zwrócić uwagę, że stosowna kwalifikacja przedsięwzięcia i konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego nie stanowi samo w sobie przeszkody do realizacji inwestycji. Takie postępowanie jest potrzebne dla zbadania czy w związku z ponadnormatywnym oddziaływaniem funkcjonowanie przedsięwzięcia nie będzie stanowiło zagrożenia dla ludzi, a także ustaleniu środowiskowych uwarunkowań, które będą przeciwdziałać ponadnormatywnemu oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi. W konsekwencji należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia oraz w związku z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a nadto w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.