II GSK 1032/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1431/17 w sprawie ze skargi W w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W w W na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W 2247 (dwa tysiące dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi W. w W. (dalej: skarżąca lub W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2016 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [A.] sp. z o.o. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2008 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. poprzez umieszczenie w nim w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza sieci cieplnej. Dwoma decyzjami z dnia [...] grudnia 2008 r. ww. podmiot otrzymał zezwolenie we wnioskowanym zakresie. Po upływie terminu, na który wydane zostały ww. zezwolenia, Zarząd Dróg Miejskich skierował do spółki pisma informujące o konieczności ponownego wystąpienia z wnioskiem w celu uzyskania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. W dniu 17 marca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich został poinformowany przez ww. spółkę, że inwestycję położoną przy ul. G. [...] i [...] przejęła W. Następnie, w dniu 16 lutego 2012 r. i 3 kwietnia 2012 r. spółka przedłożyła umowę przeniesienia praw i obowiązków z dnia [...] lutego 2009 r., z której wynikało, że W. ukonstytuowała się dnia [...] stycznia 2009 r. i jest podmiotem właściwym do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną położoną na ul. G.. Z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości wynikało, że do zawarcia pierwszej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu doszło już w dniu 25 września 2007 r. i wówczas powstała W. W dniu 25 maja 2012 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w celu umieszczenia w nim przyłącza sieci cieplnej o łącznej powierzchni 57,30 m2 rzutu poziomego urządzenia w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2017 r. Organ I instancji rozpatrzył wniosek i udzielił W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 25 maja 2012 (wpływ wniosku) do 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. G. na odcinku [...] w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 24 maja 2012 r. i ustalił karę pieniężną w wysokości 29 787,61 zł. Organ I instancji uznał, że podmiotem, który był zobowiązany w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 24 maja 2012 r. posiadać zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie urządzenia infrastruktury jest w. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w. kwestionuje nałożenie na nią kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, argumentując to brakiem tytułu prawnego do przyłącza sieci cieplnej znajdującego się w pasie drogowym ul. G.. Rozstrzyganie spraw o własność bądź inne prawo do rzeczy należy do sądów powszechnych, albowiem jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.a. W sprawie występuje więc zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Dopiero, gdy strona mimo wezwania nie wystąpi z odpowiednim powództwem do sądu cywilnego organ jest właściwy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (art. 100 § 2 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że nałożenie kary pieniężnej na W. jest niezasadne i przedwczesne, ponieważ W. kwestionuje posiadanie tytułu prawnego do przyłącza sieci cieplnej znajdującego się w pasie drogowym, podczas gdy sama W. w dniu 25 maja 2012 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul G. w celu umieszczenia w nim przedmiotowego przyłącza sieci cieplnej od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., zarządca drogi udzielił tejże W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 25 maja 2012 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., a W. pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. złożyła "wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego", a zatem W. jest podmiotem biernie legitymowanym do nałożenia na nią kary za pozostawienie przedmiotowego przyłącza sieci cieplnej bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 24 maja 2012 r., ponieważ w przeciwnym razie W. nie występowałaby o wydanie zezwolenia na wskazany powyżej okres; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wobec błędnego uznania przez Sąd, że Kolegium nie wyjaśniło wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy z zebranego w sprawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego wszechstronnie przez Kolegium, w tym przede wszystkim dokumentów wskazanych w lit. b) poniżej, wynikało bez wątpienia, że podmiotem biernie legitymowanym do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest W.; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 lit. c) k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne związane z ustaleniem prawa własności do przyłącza sieci cieplnej znajdującego się w pasie drogowym, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w tym decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielającej zezwolenia [A.] sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza sieci cieplnej w terminie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., umowy z dnia [...] lutego 2009 r. zawartej przez [A.] sp. z o.o. ze W. w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków z ww. dniem wszelkich przysługujących spółce praw, w tym z umów zawartych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie dostarczania do budynku mediów, wniosku ww. W. z dnia 25 maja 2012 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod sporne przyłącze, pisma Veolia Energia Warszawa S.A. z dnia 29 kwietnia 2016 r.) wynikało, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne określone powyżej, a przedmiotowe przyłącze należy bez. wątpienia do ww. W., c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy dokumentów wskazanych w lit. b) powyżej, wskazujących na prawidłowość wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, podczas gdy prawidłowo przeanalizowany materiał dowodowy sprawy prowadził do przeciwnych wniosków, e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd poprzestał jedynie na argumencie W. o braku tytułu prawnego do przyłącza sieci cieplnej, który to argument nie koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tym samym nie wnikając, dlaczego W. wystąpiła o zezwolenie na zajęcie tegoż pasa drogowego pod przedmiotowe przyłącze w dniu 25 maja 2012 r. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2017 r., podczas gdy twierdziła w postępowaniu przed Sądem, że nie przysługuje jej do niego tytuł prawny oraz brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pisma operatora sieci cieplnej Veolia Energia Warszawa S.A. z dnia 29 kwietnia 2016 r., z którego wynikało, że przedmiotowe przyłącze nie jest własnością spółki i spółka ma zawartą umowę na dostawę energii cieplnej ze W.od dnia 1 lutego 2009 r., co implikuje twierdzenie, że przyłącze może pozostawać tylko własnością W., która z niego korzysta i korzystała w okresie, którego dotyczyła decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sadowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Kolegium ma usprawiedliwione podstawy prawne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w połączeniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy. Ze wskazanych zarzutów najdalej idącym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji zauważa, że przepis ten nie pozostaje w żadnym formalnym związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Co najwyżej są to przepisy tej samej ustawy, ale ich stosowanie nie warunkuje się, zatem zarzut łączący ich dyspozycje jest formalnie wadliwy. Niezależnie od tego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki formalne uzasadnienia wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu pomija elementy określone w tym przepisie. Jeżeli taka sytuacja nie ma miejsca to uzasadnienie nie narusza dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., nawet wtedy, gdy Sąd I instancji, prezentuje w nim wadliwy sposób rozumienia i stosowania prawa. W sytuacji, gdy w tym zakresie dochodzi do naruszenia prawa, to kwestionowanie wyroku może następować tylko na podstawie naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a więc stawianie zarzutów we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że uzasadnienie spełnia prawem określone warunki, a to oznacza, ze rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Nietrafne są również te zarzuty procesowe, które odnoszą się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jako samodzielnej normy prawnej lub w powiązaniu jej z art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości pogląd, że art. 145 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Przepis ten zawsze musi być wiązany z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ. Ponieważ rozpoznawany zarzut nie odwołuje się do przepisów procesowych stosowanych przez organy, to tym samym nie może stanowić podstawy weryfikowania skarżonego wyroku. Z kolei art. 133 § 1 stanowi, że wyrok jest wydawany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem naruszenie tej normy prawnej mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wydał wyrok przed zamknięciem rozprawy lub orzekałby bez dostępu do akt sprawy. Przepisu tego nie można naruszyć dokonując wybiórczej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy lub oceniając je w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę. Z tych więc powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Inaczej należy ocenić zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w którym Kolegium stawia Sądowi I instancji zarzut błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Z tym zarzutem należy się zgodzić i uznać, że jest trafny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w. na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2009 r. nabyła od spółki [A.] sp. z o.o. prawa i obowiązki związane z zrealizowaną inwestycją, w tym także wszystkie te, które związane były ze świadczeniem usług w zakresie wszelkich mediów związanych z funkcjonowaniem budynków mieszkalnych. Wskazać również należy, na co słusznie powołuje się skarga kasacyjna, że ta forma przekazania przyłącza ciepłowniczego była podstawą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla W. od maja 2012 r. W takim stanie faktycznym sprawy Sąd II instancji nie dopatruje się żadnych powodów, które uzasadniałyby inne traktowanie W. w okresie, gdy nie posiadała ona zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim tych urządzeń bez zezwolenia. Podkreślić wreszcie należy, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest powiązana tylko z własnością urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. Z tego też powodu dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie ma znaczenia spór o własność, na który powołuje się w., a Sąd I instancji uznaje ten fakt jako okoliczność istotną dla sprawy. Zatem za trafny należało uznać również zarzut kasacyjny, w którym Kolegium zakwestionowało konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary ze względu na występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego. Z tych powodów skargę kasacyjną należało uwzględnić. Konsekwencją tego stwierdzenia musi być przyjęcie, że W. była podmiotem legitymowanym do udziału w postępowaniu o nałożenie kary. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.