I OSK 42/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T., S.T., E.T., B.T., M.T., U.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/17 w sprawie ze skargi B.T., S.T., E.T., B.T., M.T., U.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018r.sygn. akt IV SA/Wa 1740/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.T., U.C., S.T., E.T., M.T. i B.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.T., S.T., E.T., B.T., M.T. i U.C. (dalej: "skarżący kasacyjnie"). Zaskarżyli wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie: - art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznanie, iż nie stosuje się przepisów w/w ustawy do nieruchomości przejętych w trybie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami. - art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż na podstawie powołanego przepisu decyzją Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1989 r. [...] własność nieruchomości nr [...] przeszła z mocy prawa, w sytuacji gdy powołany przepis w brzmieniu na dzień wydania w/w decyzji przewidywał, iż "podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału" nie określał natomiast zasad przejęcia lub wywłaszczenia wydzielanej przy podziale drogi. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; - rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia [...] października 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - skierowano sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. a zatem na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 ze zm.) podlegają zwrotowi na podstawie art. 136 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), a zatem, czy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy na podstawie wymienionych powyżej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten odwołuje się wprost do pojęcia nabycia nieruchomości, które zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. "Nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być zatem utożsamiane z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, co oznacza, że przepis ten nie odnosi się do tych nieruchomości, których własność Skarb Państwa lub gmina uzyskali wskutek wydanej decyzji, nie zaś poprzez dokonanie czynności prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach tak zdefiniowanego pojęcia nabywania nieruchomości nie mieści się przejście własności nieruchomości, w trybie określonym w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa lub gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Redakcja tego przepisu wskazuje, że przejście własności nieruchomości w analizowanym postępowaniu następuje z mocy prawa, a nie w wyniku czynności prawnej. Oznacza to, że zmiana własności nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie było już wielokrotnie przedstawiane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt I OSK 667/08, sygn. akt I OSK 645/10, sygn. akt I OSK 1909/12, sygn. akt I OSK 3393/15, sygn. akt I OSK 1528/16, sygn. akt I OSK 2135/17). Skarga kasacyjna i jej zarzut naruszenia art. 216 u.g.n. (bez bliższego wskazania) poprzez błędną jego wykładnię, nie jest zatem uzasadniony. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, podkreślić należy szczególną formę przejścia prawa własności nieruchomości, o zwrot której wystąpiono, na rzecz Państwa. Przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilno - prawnej, czyli umowy sprzedaży, której bezspornie nie dokonano. W stosunku do nieruchomości nie została również wydana decyzja wywłaszczeniowa. Wydana natomiast została decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi, oznaczonych w niej działek, w tym przedmiotowej. Skutkiem, który nastąpił z mocy prawa, z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] lipca 1989 r., było przejście prawa własności tejże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Innymi słowy, chociaż przejście prawa własności na rzecz Państwa odbywało się za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości lecz przejście na własność Państwa z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie tak uzyskanego tytułu prawnego. Dodatkowo wyjaśnić należy, że powołany przez skarżącego kasacyjnie w zarzucie przepis art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości istotnie nie stanowił podstawy przejścia prawa własności gruntu z mocy ustawy, jednakże błędne uzasadnienie Sądu w tym zakresie nie przesądza o naruszeniu tego przepisu. Nie można go bowiem odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów zawartych w art. 12 ustawy. Jak wyżej wskazano przejście prawa własności gruntu następowało w wyniku wydania decyzji podziałowej na mocy art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 12 ust. 3 tej ustawy wskazywał jedynie na organ właściwy do jej wydania. Zgodnie z tym przepisem był nim terenowy organ administracji państwowej. W dniu [...] lipca 1989 r., w dacie wydania decyzji podziałowej, organem właściwym w sprawie na terenie dzielnicy [...] w mieście [...] był Urząd Dzielnicy [...] na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U.1987, Nr 40, poz. 228). Mając na uwadze powyższe wywody, za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego nie sposób było uznać, że kontrolowane przez sąd decyzje naruszały prawo. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W świetle ustaleń dotyczącym braku możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętej w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot spornej nieruchomości było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.