II SAB/Po 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Miasta Poznań – Dyrektora Zarządu [...] w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu [...] w Poznaniu do załatwienia wniosku D. K. z dnia 4 sierpnia 2016 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Miasta Poznań – Dyrektora Zarządu [...] w Poznaniu na rzecz skarżącego D. K. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpatrywana skarga D. K. dotyczy bezczynności Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. (jednostki organizacyjnej Miasta P.) w zakresie udostępnienia informacji, którą skarżący kwalifikuje jako informacje publiczną. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. D. K. wystąpił w formie elektronicznej (pocztą elektroniczną) do Zarządu Transportu Miejskiego w P. o udostępnienie mu informacji: do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta P. w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o zatrudnieniu i zwolnieniu jego osoby z Zarządu Transportu Miejskiego przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego. Wystąpił także o przedstawienie kopii tych pism, podania daty wysyłki oraz ich adresatów. Dodatkowo zwrócił się o wskazanie, do których urzędów i instytucji oraz osób publicznych zostały przesłane ("dołączone") płyty z nagraniem monitoringu przedstawiające "sytuację z linii 91 z dnia [...] r.". D. K. podkreślił, że wnioskuje o udzielenie informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. przesłanym na wskazany przez skarżącego adres poczty elektronicznej Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (to jest ustawy z dnia 6 września 2001 r., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – uw. Sądu; dalej "u.d.i.p.") nie jest możliwe z uwagi na treść i złożoność wniosku, a co za tym idzie konieczność przeprowadzenie stosownej analizy. Wskazując na powyższe organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że wniosek D. K. zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia jego złożenia. Dnia 10 października 2016 r. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego poinformował, że przedmiot wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej, a w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Pismem z dnia 21 października 2016 r. D. K., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – uw. Sądu, dalej "P.p.s.a."), wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. i jednocześnie wystąpił o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni (od dnia doręczenia akt organowi) oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze D. K. zarzucił Dyrektorowi Zarządu Transportu Miejskiego naruszenie art. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił w szczególności, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa. Dodał też, że udostępnieniu jako informacja publiczna podlega między innymi treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to, czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jest, aby dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Odpowiedź na skargę organ przesłał dopiero w dniu 25 maja 2017 r. Wniósł w niej o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wskazał, że jeżeli żądane przez wnioskodawcę dane nie należą do kategorii informacji publicznej, to dotycząca ich skarga powinna być odrzucona. Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego wyjaśnił też, że jego zdaniem informacja, której udostępnienia żąda skarżący wedle treści wniosku z dnia 4 sierpnia 2016 r., nie może być uznana za informację o sprawach publicznych. Dotyczy ona wyłącznie relacji pomiędzy byłym pracownikiem a pracodawcą. Informacja o przebiegu zatrudnienia i zwolnienia wnioskodawcy zawiera szereg danych o wykonywaniu obowiązków przez wnioskodawcę. Zdaniem organu nie udostępnienie żądanych danych jest podyktowane ochroną prywatności pracownika. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że wnioskodawcą jest jednocześnie pracownik, którego informacja dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, między innymi treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. [...] danych publicznych, o których stanowi wspomniany art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. ma również charakter otwarty. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie przewidzianej we wniosku (wówczas podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy). Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "K.p.a."). Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie powinien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia dokumentów w pewnym zakresie zrelatywizowanych do jego osoby, przedmiotowo jednak dotyczących działalności adresata wniosku – Zarządu Transportu Miejskiego w P.. Jak już zostało wyjaśnione na wstępie, żądanie D. K. dotyczyło zasadniczo danych o tym do jakich urzędów, instytucji publicznych, urzędników Miasta P. w okresie od kwietnia 2013 r. zostały wysłane pisma o zatrudnieniu i zwolnieniu jego osoby z Zarządu Transportu Miejskiego przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego. Żądanie objęło także wystąpienie o przedstawienie kopii tych pism i daty wysyłki oraz ich adresatów. Skarżący żądał nadto wyjaśnienia do jakich urzędów i instytucji oraz osób publicznych zostały przesłane ("dołączone") płyty z nagraniem monitoringu przedstawiającą "sytuację z linii 91 z dnia [...] r." Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Przez informację publiczną należy zatem rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew odmiennemu stanowisku Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczną, jako że w sposób oczywisty dotyczą działania jednostki zobowiązanego organu – w tym przypadku będącego jednostką organizacyjną Miasta P., jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie podziela argumentu Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego, że ze względu na fakt, iż informacja dotyczy "wyłącznie relacji pomiędzy byłym pracownikiem a pracodawcą", nie jest ona informacją publiczną. Nieprzekonujące w okolicznościach sprawy jest twierdzenie jakoby żądane przez D. K. dane miały odnosić się wyłącznie do stosunku pracy skarżącego, jak sugeruje organ. Treść wniosku o udostępnienie informacji wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją jest pozyskanie danych o działaniach organizacyjnych Zarządu Transportu Miejskiego i jego współpracy z innymi jednostkami publicznymi i osobami. Sąd zdaje sobie sprawę oczywiście, że skarżący koncentruje się na działaniach pośrednio zrelatywizowanych do jego osoby. To jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie wyklucza publicznego charakteru żądanych danych. Nie można bowiem nie dostrzegać, że wniosek dotyczy treści (i postaci) korespondencji zobowiązanego organu z innymi publicznymi podmiotami. Chodzi więc o działania i wypowiedzi organu skierowane na zewnątrz. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę żądania D. K. nie można ujmować w kategoriach informacji w wyłącznie indywidualnej sprawie i pozyskiwanej jednoznacznie w prywatnym interesie – a tylko w takiej sytuacji można byłoby – ewentualnie – bronić tezy, że sprawa dotyczy informacji prywatnej (niepublicznej). Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że publicznego charakteru nie wyklucza to, że dotyczy ona danych ze sfery prywatności osoby. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Zestawiając treść cytowanej regulacji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzić należy, że ochrona prywatności realizowana jest przez odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, a takiej decyzji Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w niniejszej sprawie nie wydał. Uzupełniając powyższe Sąd ubocznie tylko odnotowuje, że ewentualna "prywatność pracownika", która zdaniem organu ma podlegać ochronie i przemawiać za nieudostępnieniem danych, to prywatność samego skarżącego. Argumentacja organu jest więc w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Trudno bowiem twierdzić o ochronie prywatności osoby przed nią samą, tym bardziej że to właśnie zainteresowana osoba jest dysponentem tej ochrony i może z niej zrezygnować (zob. art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p.). Podsumowując Sąd zwraca uwagę, że skoro wniosek D. K. z dnia 4 sierpnia 2016 r. dotyczył informacji publicznej, a organ nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej, to skargę na bezczynność należało uwzględnić i w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzono zarazem, iż organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 wyroku). Sąd w tym miejscu informacyjnie wskazuje, że powyższe zobowiązanie do załatwienia wniosku nie przesądza o tym jak wniosek ma zostać rozstrzygnięty (to jest przez udostępnienie informacji, czy odmowę udostępnienia). Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z całokształtu okoliczności sprawy (w tym stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę ) wynika, że przyczyną nie rozpoznania wniosku skarżącego w sposób wymagany ustawą o dostępie do informacji publicznej było przekonanie organu, że żądane informacje nie wymagają udostępnienia. Pogląd organu w tym względzie nie był trafny (co wyjaśniono wyżej), jednakże nie ma podstaw do twierdzenia, że owa błędna kwalifikacja informacji (i w rezultacie nie rozpoznanie żądania D. K. w trybie u.d.i.p.) była równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty sądowe złożyła się kwota wpisu od skargi (potwierdzenie wpłaty – k. 14 akt sądowych).