II GSK 3688/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 564/17 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w K. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego nr [...]; [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zarządu Wojewódzkiego Śląskiego na rzecz A. Sp.j. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 564/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. w K. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego nr [...], (1) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, (2) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Śląskiego, a także (3) zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] marca 2017 r. Dyrektor Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie poinformował [...] s.c. T. S., W. R., że złożony wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełniał poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. A. Sp. j. w K. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła protest na powyższe rozstrzygnięcie. Pismem nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego w Katowicach, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego, nie uwzględnił wniesionego protestu. WSA w Gliwicach uwzględnił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie jest sporządzone na druku urzędowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego i wskazano w nim Województwo Śląskie jako podmiot podejmujący rozstrzygnięcie. Pod wskazanym pismem znajduje się podpis Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, a na jego pierwszej stronie zamieszczono stwierdzenie, że "z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego rozstrzygam, co następuje". Zdaniem WSA, wskazany opis pozwala stwierdzić, że będące przedmiotem sądowej kontroli rozpatrzenie protestu zostało dokonane przez wskazanego powyżej Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego działającego z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa) instytucją zarządzającą jest zarząd województwa w odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych, który rozpoznaje sprzeciw (art. 55 ustawy wdrożeniowej). Sąd uznał, że w przypadku wydawania decyzji administracyjnych zarząd nie może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do jej wydania (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.; dalej u.s.w.). Ustawodawca przewidział możliwość upoważnienia pracownika aparatu pomocniczego do podejmowania działań z upoważnienia zarządu województwa jedynie w zakresie składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (art. 57 ust. 5 u.s.w.). Na poparcie tej tezy WSA przywołał statut województwa śląskiego, z którego wynika, że dopuszczalne jest odstąpienie od zachowania zasady kolegialności działania Zarządu Województwa jedynie wówczas, gdy wynika to z postanowień ustawy. WSA wskazał na rozróżnienie na upoważnienie oraz pełnomocnictwo. Przypomniał, że informacja pisemna kierowana do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego M. S., która zaznaczyła, że podejmuje rozstrzygnięcie z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego. Zdaniem WSA, M. S. dysponuje pełnomocnictwem ze strony Zarządu Województwa Śląskiego do podejmowania czynności z zakresu rozpoznawania środków odwoławczych w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. W ocenie Sądu, rozpoznanie protestu i zaskarżonej informacji nie mieści się w zakresie bieżącej działalności województwa, gdyż jest to czynność rozstrzygająca o sytuacji prawnej wnioskodawcy projektu, a zatem związana z wydaniem przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. WSA, powołując się na wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 797/17, uznał, że w tym zakresie podejmowana jest "decyzja o uwzględnieniu bądź o nieuwzględnieniu protestu". Nazwa, jaką ustawodawca nadał tej czynności (rozstrzygnięciu – decyzji), nie ma żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jej charakter prawny. Wskazany charakter prawny tej czynności (rozstrzygnięcia – decyzji) przesądza o tym, że przywoływany w uchwale Zarządu Województwa Śląskiego z [...] kwietnia 2017 r. art. 57 ust. 5 u.s.w. nie mógł stanowić podstawy dla skutecznego udzielenia takiego pełnomocnictwa. W tej sytuacji Sąd I instancji, jako związany przepisami ustawy, pominął pełnomocnictwo zawarte w przywołanej powyżej uchwale i dokonał oceny rozpoznania wniesionego przez skarżącą protestu w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, ustawy ustrojowej oraz wydanego do niej aktu wykonawczego, czyli Statutu Województwa Śląskiego wraz z załącznikami. Mając na uwadze przywołane akty normatywne WSA stwierdził, że jedynym podmiotem, który jest uprawniony do wypowiedzenia się co do uwzględnienia wniesionego protestu jest Zarząd Województwa Śląskiego. Z przedłożonych akt nie wynika, aby organ ten wypowiedział się, zatem Sąd uznał, że Zarząd Województwa Śląskiego nie podejmował żadnego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie takie znajduje potwierdzenie w treści pisma informującego o rozpoznaniu protestu, w którym w sposób jednoznaczny wskazano, że stanowi ono rozstrzygnięcie osoby je podpisującej, działającej z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego. Zdaniem WSA skoro zaskarżona informacja została sporządzona i podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa Śląskiego, to tym samym nie może ona być uznana za czynność prawną przewidzianą art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska, jakie winna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez kompetentnych pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania wnioskodawcy. Wobec tego Sąd stwierdził, że pisemna informacja skierowana do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z [...] kwietnia 2017 r. sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a więc należało uwzględnić skargę stosownie do art. 61 ust. 8 lit. b ustawy wdrożeniowej w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.). Sąd zauważył również, że dokument skierowany do wnioskodawcy mający być pisemną informacją zawiera uchybienie o charakterze formalnym, ponieważ nie wskazano w nim daty sporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rozpatrzenie protestu jest czynnością, której dokonać może jedynie zarząd województwa, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni, uwzględniającej przepisy rozdziału 13 i rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej, wynika, że rozpatrzenie protestu polega na ponownej ocenie projektu poprzez weryfikację projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 58 ust. 3), a ponowna ocena projektu winna być dokonana zgodnie z przepisami art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 44 i art. 49 (obowiązujący dla konkursu nr [...] zgodnie z przepisem art. 16 ust 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw), a zatem winna być prowadzona przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę i nie może być dokonana przez członków organu wykonawczego województwa; art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rozpatrzenie protestu jest czynnością rozstrzygającą o sytuacji prawnej wnioskodawcy, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni, uwzględniającej przepisy rozdziału 13 i rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej wynika, że rozpatrzenie protestu polega na ponownej ocenie projektu poprzez weryfikację projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 58 ust. 3), a wnioskodawcy nie przysługuje żadne prawo podlegające ochronie, co wprost stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt SK 50/13), wskazując: "Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący, przystępując do konkursu, którego przedmiotem było dofinansowanie projektów ze środków regionalnego programu operacyjnego, nie legitymował się żadnym prawem majątkowym. Nie sposób także doszukać się wystąpienia ekspektatywy takiego prawa. Przystępując do konkursu, skarżący podjął dopiero wstępne działania, które miały prowadzić do uzyskania prawa majątkowego, w razie gdyby jego projekt został wybrany i zakwalifikowany do dofinansowania"; art. 58 ust. 1-4 ustawy wdrożeniowej przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie protestu jest wydaniem przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, którego podjęcie stanowi wyłączną kompetencję zarządu województwa, mimo że treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 1) jest bezpośrednim wynikiem ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 3), a zatem zarząd województwa nie podejmuje swobodnie decyzji dotyczącej sposobu rozstrzygnięcia protestu, lecz treść rozstrzygnięcia właściwej instytucji, o której mowa w art. 58 ust. 2 i 4, jest następstwem wyniku ponownej oceny; prawidłowa wykładania art. 58 ust. 1 winna uwzględniać fakt, że zarząd województwa nie może samodzielnie dokonać ponownej oceny projektu, wobec czego brak uzasadnionych przesłanek do wnioskowania, że przypisania odpowiedniego skutku do wyniku ponownej oceny, w postaci uwzględnienia bądź nieuwzględnienia protestu, winien dokonać wyłącznie zarząd województwa; art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrzenia protestu winien dokonać Zarząd Województwa, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni, uwzględniającej system prowadzenia polityki rozwoju, wynika, iż wszelkie czynności podejmowane przez Instytucję Zarządzającą w toku procedury odwoławczej mają charakter cywilny, nadto należą do podstawowego katalogu zadań województwa, a zatem pracownicy urzędu marszałkowskiego mogą być upoważnieni do rozstrzygania protestów, art. 57 ust. 5 u.s.w. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rozpatrywanie protestów, o których mowa w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, nie należy do bieżącej działalności województwa i zarząd województwa nie może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z realizacją procedury odwoławczej, mimo że wszystkie zadania instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym należy uznać za bieżącą działalność województwa, a w konsekwencji możliwe jest upoważnienie pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli we wszystkich sprawach, o których mowa w ustawy wdrożeniowej, art. 14 ust. 2 u.s.w. przez jego zastosowanie, mimo że przepisy ustawy wdrożeniowej nie określają spraw związanych z realizacją polityki rozwoju jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez zarząd województwa. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że WSA dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, przyjmując, że jedynie Zarząd Województwa jest uprawniony do rozpatrzenia protestu, że jest to wyłączna kompetencja tego organu, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej wszelkie czynności podejmowane przez Instytucję Zarządzającą w związku z oceną projektu lub w toku procedury odwoławczej mają charakter cywilny, należą do podstawowego katalogu zadań województwa, a zatem pracownicy urzędu marszałkowskiego mogą być umocowani do rozstrzygania protestów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Należy przypomnieć, że zasady wnoszenia i rozpatrywania protestu zostały uregulowane w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. W myśl art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję, to jest instytucję zarządzającą albo pośredniczącą (...). Właściwa instytucja rozpatruje protest i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia (art. 57 i 58 ust. 1). Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IZ RPO WSL (dalej: Regulamin). W myśl § 4 ust. 3 Regulaminu instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa Śląskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego 2014-2020 (IZ RPO WSL); stosownie do ust. 4 rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej (dalej: Wydział, WRR-RPR). W rozpoznanej sprawie instytucją właściwą był Zarząd Województwa Śląskiego. Zawarte w Regulaminie sformułowanie, że rozpatrywaniem protestów w IZ RPO WSL zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, a instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności, takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście, zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział przy ewentualnym udziale ekspertów), natomiast decyzję o sposobie rozstrzygnięcia protestu, to jest o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu podejmie, na podstawie oceny dokonanej przez Wydział, Zarząd Województwa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 797/17, wszystkie orzeczenia publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznanej sprawie Zarząd Województwa Śląskiego na podstawie art. 57 ust. 7 u.s.w. uchwałą z [...] kwietnia 2017 r. udzielił M. S. – Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego pełnomocnictwa do działania w imieniu Zarządu jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej w tym podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wyniku rozpatrzenia protestu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że będące przedmiotem sądowej kontroli rozpatrzenie protestu zostało dokonane przez wskazanego powyżej Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego działającego w ramach również wskazanego wyżej pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa Śląskiego. Tymczasem z wskazanych wyżej wywodów prawnych wynika, że rozpatrzenie protestu oznacza podjęcie decyzji o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów), co stosownie do art. 57 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu może dokonać wyłącznie Zarząd Województwa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że przywołany przez organ art. 57 ust. 5 u.s.w. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej udzielenia pełnomocnictwa przez Zarząd Województwa, wykonujący zadania wynikające z realizacji ustawy wdrożeniowej, pracownikowi aparatu pomocniczego urzędu marszałkowskiego do rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny projektu. Zgodnie z treścią tego przepisu zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny projektu zgłoszonego do postępowania konkursowego w ramach regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w zakresie "bieżącej działalności województwa" w rozumieniu art. 57 ust. 5 u.s.w. Przeciwny pogląd zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej należy uznać za chybiony, gdyż jego przyjęcie doprowadziłoby do naruszenia postanowień ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którymi instytucja zarządzająca, którą jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) rozpatruje protest (art. 55 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co polega na weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów (art. 57 ustawy wdrożeniowej). Zarząd województwa informuje na piśmie wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia protestu (art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zastąpienie rozstrzygnięcia organu kolegialnego, jakim jest zarząd województwa, decyzją pracownika aparatu pomocniczego jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z jednoznacznymi wskazanymi wyżej przepisami kompetencyjnymi ustawy wdrożeniowej, mającej charakter szczególny w stosunku do u.s.w. Przytoczony przez Zarząd Województwa Śląskiego przepis art. 57 ust. 5 u.s.w. dotyczy wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych, i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa, a nie upoważnienia do podejmowania władczych rozstrzygnięć zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji kolegialnego organu w sprawach dotyczących praw i obowiązków podmiotów ubiegających się w postępowaniu konkursowym o dofinansowanie projektów, które ma charakter postępowania administracyjnego. Nie można w tym stanie prawnym twierdzić, że Zarząd Województwa ma prawo do udzielania pełnomocnictwa, czy też upoważnienia do rozstrzygania protestów przez pracowników urzędu marszałkowskiego. Niewątpliwie w ramach działania organu administracji publicznej w obszarze administracyjnoprawnym organ ten może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do wykonywania kompetencji władczych w jego zastępstwie, a w ramach działania w obszarze cywilnoprawnym organ administracji może udzielić pracownikowi pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych. Tym niemniej zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Jednakże taka podstawa prawna nie istnieje. Wywody autora skargi kasacyjnej, że rozpoznanie protestu nie jest czynnością mającą wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, że ponowna ocena projektu nie jest wydaniem przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, oparte są na przyjęciu całkowicie błędnej tezy, że czynności podejmowane przez instytucję zarządzającą w toku postępowania, poczynając od ukształtowania warunków udziału w konkursie, poprzez ocenę wniosków, rozpatrzenie środków odwoławczych kończąc na wyborze projektów, nie mają elementu władczego rozstrzygnięcia w znaczeniu prawnym. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za wybór projektów do dofinansowania. Procedura wyboru projektów dzieli się z reguły na etap oceny formalnej oraz merytorycznej. Pierwszy z nich obejmuje weryfikację, czy dany wniosek został wypełniony i przygotowany prawidłowo oraz czy kwalifikuje się do pomocy w ramach danego programu operacyjnego. Ocena merytoryczna ma charakter wartościujący poszczególne projekty, a jej wynik powinien wskazywać na okoliczności, które zadecydowały o odpowiedniej punktacji umożliwiającej wyłonienie projektu do dofinansowania (zob. R. Poździk, Ocena i wybór projektów, s. 230–242; J.W. Tkaczyński, M. Świstak, E. Sztorc, Projekty europejskie, s. 314–332). Po przeprowadzonej ocenie projektu i uznaniu, że kwalifikuje się on do dofinansowania, zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej instytucja zarządzająca uprawniona jest do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu. Ocenę i wybór projektów na podstawie kryteriów przyjętych przez instytucję zarządzającą dokonuje komisja oceny projektów, która jest powoływana przez upoważnione osoby w ramach właściwej instytucji, która ogłosiła konkurs (np. ministra, marszałka województwa, dyrektora jednostki itd.). W proces oceny projektów mogą być zaangażowani pracownicy aparatu pomocniczego urzędu marszałkowskiego oraz eksperci, których udział powinien być ograniczony wyłącznie do niektórych aspektów oceny merytorycznej związanych z istotą danego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 44 ust. 6 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja sprawuje nadzór nad komisjami oceny projektów, którego celem jest zapewnienie przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa oraz postanowień regulaminu przez te komisje. Zgodnie z przepisem art. 44 ust. 3 ustawy wdrożeniowej po zakończeniu oceny wszystkich wniosków o dofinansowanie komisja sporządza protokół zawierający informacje o przebiegu i wynikach oceny. Protokół stanowi dokument będący podsumowaniem postępowania konkursowego. W treści protokołu zawarte jest uzasadnienie oceny każdego projektu poprzez załączenie arkuszy ocen poszczególnych członków komisji. Oprócz protokołu, komisja oceniająca projekty przygotowuje listę rankingową ocenionych projektów zawierającą przyznane oceny oraz wskazującą projekty, które uzyskały pozytywną rekomendację wsparcia zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 44 ust. 1 stanowi, że oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów zgłoszonych do konkursu dokonuje instytucja pomocnicza – komisja oceny projektów. Komisja przygotowuje listę projektów wraz z ich oceną i wskazaniem spełniania kryteriów wyboru lub liczby przyznanych punktów, która podlega zatwierdzeniu przez właściwą instytucję (art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1). Rozstrzygnięcie konkursu polega więc na zatwierdzeniu przez właściwą instytucję listy ocenionych projektów opracowanej przez komisję oceny projektów w trybie art. 44 ust. 4. Nie można jednak zapominać, że tą właściwą instytucją, która jest uprawniona do podjęcia decyzji o wyborze projektu lub negatywnej ocenie, w rozpoznawanej sprawie jest zarząd województwa, na co wyraźnie wskazują przepisy art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z faktu, że komisja oceny projektów dokonuje oceny wszystkich wniosków i sporządza listę projektów nie można wyciągać wniosku, że właśnie to ta komisja ma kompetencje do rozstrzygania konkursu, gdyż w świetle art. 44 ust. 4 ustawy wdrożeniowej rozstrzygnięcie takie wydaje instytucja zarządzająca. Podobnie uwagi należy podnieść w kwestii rozpatrywania protestu. Treść art. 55 i 57 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie wskazuje, że protest rozpatruje instytucja zarządzająca. Nie powinno budzić wątpliwości, że weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, instytucja zarządzająca może skorzystać z pomocy ekspertów i organu pomocniczego, jakim jest komisja oceny projektu, z tym że z mocy art. 60 ustawy wdrożeniowej w weryfikacji nie mogą uczestniczyć osoby, które zaangażowane były w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej tylko z jednym, a mianowicie, że wnioskodawcy, biorącemu udział w konkursie ogłoszonym w ramach RPO WSL, przepisy prawa nie przyznają bezwzględnego i bezwarunkowego prawa do otrzymania dofinansowania ze środków europejskich – prawo do otrzymania dofinansowania dla projektu wynika dopiero z umowy cywilnoprawnej zawartej z właściwą instytucją. Zauważyć należy, że w ramach funkcjonowania administracji publicznej jest dopuszczalne uprzednie działanie jej organów w formie aktu administracyjnego, a następnie rozwinięcie jego postanowień w umowie cywilnoprawnej (A. Błaś, Formy aktów administracyjnych w polskim ustawodawstwie, [w:] Prawo administracyjne, (red.) J. Boć, Wrocław 2001, s. 344). Wnioskodawca nie uzyskuje na etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy, pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11). Zatem mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny, niespełnianie później kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie II GSK 115/13) Umowa o dofinansowanie jest jedynie realizacją wcześniejszego uprawnienia, o którym władczo i jednostronnie rozstrzygnął organ administracji publicznej. Oczywiście momentem przyznania dofinansowania (w przypadku przedsiębiorców pomocy publicznej) jest dzień zawarcia umowy o dofinansowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1381/11). Należy zatem uznać, że działanie właściwej instytucji w ramach konkursu zawiera w sobie czynnik dyskrecjonalny, co stanowi jednostronny i konkretny akt administracyjny (por. J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 236–237). Pomiędzy właściwą instytucją a wnioskodawcą brak jest stosunku równorzędności, charakterystycznego dla stosunków cywilnoprawnych. Natomiast sama ocena projektów w ramach konkursu stanowi orzeczenie o jakości przedstawionego przedsięwzięcia. Na tym etapie nie zapada żadne rozstrzygnięcie sprawy konkretnego wnioskodawcy, lecz opinia o jakości projektu czy spełnieniu przez niego kryteriów wyboru. Natomiast na podstawie tych ocen dokonywany jest wybór projektów stanowiący rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o charakterze konstytutywnym (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1982 r. w sprawie II SA 969/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 94; "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1985 r., nr 9, poz. 163). Rozstrzygnięcie konkursu należy zatem uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Konkursowy tryb wyboru projektów wiąże się z jednej strony z obowiązkiem właściwej instytucji do możliwie precyzyjnego, przejrzystego i neutralnego określenia warunków konkursu dla potencjalnych beneficjentów. Z drugiej strony, wnioskodawca, który zgłosił swój udział w postępowaniu konkursowym, ma prawo do tego, aby jego projekt został oceniony w sposób zgodny z postanowieniami ustawy wdrożeniowej i regulaminu konkursu, w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Zauważyć trzeba, że poprzedzająca to rozstrzygnięcie ocena projektów opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie II GSK 2/10). Uznanie administracyjne nie pozwala właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Na gruncie ustawy wdrożeniowej zakres swobody właściwej instytucji jest ograniczony przez zobowiązanie do dofinansowania najlepiej przygotowanych projektów, których realizacja pod względem finansowym i rzeczowym nie budzi u oceniających zastrzeżeń i najpełniej przyczyni się do osiągnięcia celów programu (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie II GSK 1208/10). Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są uprawnione do weryfikacji jakościowej wniosku o dofinansowanie (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez instytucje zarządzającą w aspekcie kompletności oceny, jasności kryteriów tejże oceny oraz jej wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia. W orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że uregulowanie postępowania związanego z oceną i wyborem projektów w ramach swoistych źródeł prawa administracyjnego (regulaminy konkursów, regulaminy KOP) nakłada na sądy administracyjne obowiązek szczególnej analizy działań instytucji, dokonujących oceny z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanej zasady bezstronności organów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1287/11). Na szczególny charakter prawa do bezstronnego zbadania sprawy przez organ administracyjny zwrócił uwagę również TK (zob. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07; Dz.U. z 2008 r. nr 229, poz. 1539). Z treści art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzonego przez właściwą instytucję. Natomiast art. 39 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie definiuje, że konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniają warunki w nim wskazane. Z kolei z art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 53 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przedmiotem kontroli sądowej są rozstrzygnięcia wydane w wyniku procedury odwoławczej wszczętej przez wnioskodawcę w związku z negatywną oceną projektu wybieranego w trybie konkursowym. Zatem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym toczącym się w ramach postępowania konkursowego obejmującego procedurę wyboru projektu do dofinansowania. Jak podkreśla się w doktrynie, konkurs należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego (por. B. Majchrzak, Elementy materialnoprawne..., s. 99 i n.). Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś czynnością materialnotechniczną, polegającą wyłącznie na obliczeniu i przekazaniu określonej kwoty dotacji. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie konkursu, ocena formalna i merytoryczna oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników, tj. listy rankingowej) mają charakter władczy (administracyjnoprawny), a ich elementem jest oświadczenie woli właściwej instytucji z zakresu prawa administracyjnego (zob. R. Suwaj, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, (red.) M. Perkowski, Warszawa 2010, s. 43, R. Paździk Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych, opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1130/17). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że postępowanie konkursowe różni się od klasycznego postępowania administracyjnego, w ramach którego podmiot legitymujący się interesem prawnym ma prawo domagać się wydania decyzji o określonej treści, o ile interes ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego, a organ nie może stawiać żadnych dodatkowych warunków (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie I SA/Bk 169/13). W konsekwencji powyższego za nieuzasadnione należy uznać prezentowane w skardze kasacyjnej przez jej autora poglądy dotyczące przyjęcia, że czynności podejmowane przez Instytucje Zarządzającą w toku oceny wniosków i rozpatrywania protestów nie mają charakteru czynności z zakresu prawa administracyjnego, że należy je kwalifikować jako działania bieżące, mieszczące się w podstawowym katalogu zadań województwa, które mogą być podejmowane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, posiadających pełnomocnictwo w rozumieniu art. 98 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej k.c.), jeżeli pismo obejmuje oświadczenie woli (art. 57 ust. 1 u.s.w.). Za zgodne z prawem należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym ocena projektu skarżącej Spółki zawarta w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. dokonana została przez nieuprawniony do tego podmiot, a więc w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Śląskiego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zasądzając kwotę 240 zł, uwzględnił, że pełnomocnik spółki, który występował również przed Sadem I instancji, wniósł w terminie wynikającym z art. 179 p.p.s.a odpowiedź na skargę kasacyjną.