I SA/Ke 410/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Kazimierza Wielka na uchwałę z dnia 27 marca 2017 r. Nr III/5/17 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej w sprawie zmiany uchwały Nr I/2/17 z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego ,,Nidzica" na 2017 rok 1. stwierdza nieważność uchwały z dnia 27 marca 2017 r. Nr III/5/17 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej w sprawie zmiany uchwały Nr I/2/17 z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego ,,Nidzica" na 2017 rok; 2. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej na rzecz Gminy Kazimierza Wielka kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej ("Związek") 27 marca 2017 r. podjęło uchwałę nr III/5/17 w sprawie zmiany uchwały Związku z 27 stycznia 2017 r. nr I/2/17 w sprawie uchwalenia budżetu Związku na 2017 r. Zmiany polegały na wprowadzeniu zmiany w dochodach budżetu Związku zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały (§ 1) oraz na zmianie treści § 7 określającego udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej, tj. dla gminy Kazimierza Wielka ("Gmina") – 47,71 %, gminy Skalbmierz – 26,32 %, gminy Działoszyce – 22,12 %, Gminy Słaboszów – 3,85 % (§ 2). W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że zmian między paragrafami w dochodach budżetu Związku dokonano zgodnie z postanowieniem zawartym w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach. W dziale 758 rozdział 75814 par. 2900 ustalono wysokość składek członkowskich na 2017 r. w wysokości 1.712.430 zł. Kwota przypadającej składki na poszczególne Gminy wynosi: dla gminy Kazimierza Wielka 817.000 zł, dla gminy Skalbmierz 450.711 zł dla gminy Działoszyce 378.790 zł, dla Gminy Słaboszów 65.929 zł. Kwoty te wynikają z następujących wyliczeń: kwota nie mająca pokrycia w działalności Związku wynosi 1.712.430 zł. Majątek gmin według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. zgodnie z § 38 Statutu Związku wynosi: Gmina Kazimierza Wielka 47,71 %, co daje kwotę 817.000 zł, Gmina Skalbmierz 26,32 %, co daje kwotę 450.711 zł, Gmina Działoszyce 22,12 %, co daje kwotę 378.790 zł, Gmina Słaboszów 3,85 %, co daje kwotę 65.929 zł. Wartość wniesionego majątku przez poszczególne gminy - członków Związku łącznie z majątkiem powstałym w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "Nidzica" i "Nida 2000"", dla gmin: Kazimierza Wielka, Skalbmierz, Działoszyce uczestniczących w projekcie poprzez pokrywanie wkładu własnego zrealizowanych inwestycji oraz Gminę Słaboszów nie uczestniczącą w projekcie; majątek wniesiony do Związku przedstawia się następująco: gmina Kazimierza Wielka 43.004.651,83 zł. co daje 47,71 % udziału, gmina Skalbmierz 23.720,587,04 zł, co daje 26,32 % udziału, gmina Działoszyce 19.938.943,45 zł, co daje 22,12 % udziału, gmina Słaboszów 3.465.873,69 zł, co daje 3,85 % udziału. Łączna wartość majątku wniesionego wynosi 90.130.056,01 zł. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. d, i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 ze zm.), dalej "u.s.g." w związku z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, ust. 2 pkt 1, 2, art. 222 ust. 1, art. 231 ust. 2, art. 235, art. 236, art. 237 ust. 2 pkt 3, art. 258 ust. 1 pkt 1, art. 264 ust. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm.) i § 13 pkt 6 i 13 oraz § 38 i § 39 statutu Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r. nr 169, poz. 1501), dalej "statut". W dniu 19 marca 2017 r. Gmina wezwała Związek do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z 27 marca 2017 r. W ocenie Gminy bowiem dokonana w § 2 uchwały zmiana § 7 uchwały z 27 stycznia 2017 r. jest niezgodna z postanowieniami § 7 oraz § 38 ust. 1 statutu. Na powyższą uchwałę Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 67 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem; 2. § 7 i § 38 ust. 1 statutu poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym przez Gminę na poczet kosztów wspólnej działalności na rok z naruszeniem zasad uczestnictwa członków Związku określonych w tych przepisach, czyli według wartości wniesionego przez członka do Związku majątku. Uzasadniając zarzuty Gmina wskazała, że w § 7 statutu wskazano, jak należy rozumieć mienie wniesione do Związku przez Gminę. Zgodnie z tą regulacją poszczególni członkowie Związku uczestniczą w Związku majątkiem użyczonym oraz składnikami mienia z zakresu wodociągów i kanalizacji wymienionymi w decyzjach wojewody kieleckiego, przekazanego na własność Związku. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały, co wskazano w uzasadnieniu do uchwały, do majątku gmin branym na potrzebę ustalenia wysokości składek, uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności Projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków międzygminnych Nidzica i Nida 2000". Gmina wskazała, że statut nie przewiduje takiej formy wniesienia majątku przez członków Związku zwłaszcza, że majątek powstały w ramach ww. projektu stał się majątkiem własnym Związku, który zresztą zgodnie z § 32 ust. 1 statutu jest odrębnym majątkiem od majątku członków Związku. W ocenie skarżącej jest to tym bardziej zaskakujące, że do tej pory w konstrukcji budżetów ten majątek nie był brany pod uwagę. Związek unikał w poprzednich sporach precyzyjnego wskazania, jaki majątek wniesiony przez gminy członkowskie bierze pod uwagę, ale wskazał go w uchwale Związku nr I/2/17. W zakwestionowanym przez skarżącą oraz Regionalną Izbę Obrachunkową § 7 tej uchwały został wykazany udział poszczególnych gmin w składce członkowskiej w podziale według wniesionego majątku bez Funduszu Spójności. W ocenie skarżącej w konsekwencji uwzględnienie przez Związek w zaskarżonej uchwale, na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności skutkuje naruszeniem również § 38 ust 1 statutu. W wyniku takiej konstrukcji uchwały następuje niezgodne z regulacjami statutowymi ustalenie wysokości składek członkowskich, będących jednym ze źródeł przychodów Związku w 2017 r. Skarżąca zauważyła, że zgromadzenie po kolejny określa wysokość składek niezgodnie z prawem. Jednocześnie Gmina wskazała, że nie podnosi kwestii sporu o charakter majątkowym, tj. rozliczeń między gminą a Związkiem (co podlega jurysdykcji sądu cywilnego), lecz nieprawidłowości w zakresie ustalania budżetu Związku poprzez niezgodne z prawem ustalenia dochodów budżetowych. Uzasadniła ponadto swój interes prawny do zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na skargę Związek wskazał, że w sposób prawidłowy przyjęto, iż majątek powstały przy udziale środków finansowanych z Funduszu Spójności, stanowi majątek gmin wniesiony do Związku, gdyż majątek ten powiększa udziały danej gminy w Związku. Udział własny wymagany w tym projekcie był zapewniany przez poszczególne gminy, zaś Związek był podmiotem przy pomocy, którego możliwe było skorzystanie przez gminy z dofinansowania ze środków Funduszu Spójności, a poza tym Związek był realizatorem tego przedsięwzięcia. Zatem nie może zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia § 7 statutu, gdyż z regulacji zawartej § 7 ust. 2 statutu, wynika że poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem przekazanym na podstawie decyzji wojewody kieleckiego i majątkiem wniesionym przez gminy będące członkami Związku oraz nabytego przez Związek od innych osób, na czas trwania Związku. Zdaniem organu o zgodności spornej uchwały z przepisami prawa świadczy również okoliczność, że uchwała ta nie została zakwestionowane w trybie nadzoru przez RIO. Na rozprawie 24 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła dokumenty w postaci umowy z 17 marca 2010 r. oraz 3 aneksy do umowy, jak również pismo z 20 lipca 2017 r. oraz pismo z 6 kwietnia 2017 r. na okoliczność, że majątek wytworzony z Funduszu Spójności jest majątkiem odrębnym od majątku wniesionego do Związku, a dwa ostatnie pisma na okoliczność, że RIO wbrew temu co twierdzi przeciwnik nie miała zastrzeżeń do przedmiotowej uchwały. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Sąd postanowił przeprowadzić dowód ze złożonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest, co zasady, związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przy tym, jako uchwała z zakresu administracji publicznej przedmiotowa uchwała posiada przymiot aktu administracyjnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa (przykładowo wyrok NSA z 12 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 571/06, wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 270/16) do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ związku międzygminnego mają zastosowanie przepisy art. 101 u.s.g. Stosownie do wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązku, Gmina przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., dlatego też podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nidzica" w Kazimierzy Wielkiej dokonano zmiany uchwały Związku z 27 stycznia 2017 r. nr I/2/17 w sprawie uchwalenia budżetu Związku na 2017 r. Zmiany polegały na wprowadzeniu zmiany w dochodach budżetu Związku zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały (§ 1) oraz na zmianie treści § 7 określającego udziały poszczególnych gmin w składce członkowskiej, tj. dla gminy Kazimierza Wielka ("Gmina") – 47,71 %, gminy Skalbmierz – 26,32 %, gminy Działoszyce – 22,12 %, Gminy Słaboszów – 3,85 % (§ 2). W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że zmian między paragrafami w dochodach budżetu Związku dokonano zgodnie z postanowieniem zawartym w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach. Przedstawiono w treści uchwały wielkość majątku poszczególnych gmin według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. zgodnie z § 38 Statutu, który wynosi dla: Gminy Kazimierza Wielka 47,71 %, co daje kwotę 817.000 zł, Gminy Skalbmierz 26,32 %, co daje kwotę 450.711 zł, Gminy Działoszyce 22,12 %, co daje kwotę 378.790 zł, Gminy Słaboszów 3,85 %, co daje kwotę 65.929 zł. Przedstawiono także wartość wniesionego majątku przez poszczególne gminy - członków Związku łącznie z majątkiem powstałym w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn.: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "Nidzica" i "Nida 2000"", dla gmin: Kazimierza Wielka, Skalbmierz, Działoszyce uczestniczących w projekcie poprzez pokrywanie wkładu własnego zrealizowanych inwestycji oraz Gminę Słaboszów nie uczestniczącą w projekcie. Ostatecznie majątek wniesiony do Związku przedstawia się następująco: gmina Kazimierza Wielka 43.004.651,83 zł co daje 47,71 % udziału, gmina Skalbmierz 23.720,587,04 zł, co daje 26,32 % udziału, gmina Działoszyce 19.938.943,45 zł, co daje 22,12 % udziału, gmina Słaboszów 3.465.873,69 zł, co daje 3,85 % udziału. Łączna wartość majątku wniesionego wynosi 90.130.056,01 zł. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt prawidłowego ustalenia, zgodnie z postanowieniami statutu, udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, w tym przypadku także dla Gminy Kazimierza Wielka. Skarżąca Gmina kwestionując dokonane zaskarżoną uchwałą zmiany § 7 uchwały nr I/2/17 z 27 stycznia 2017 r., zarzuciła naruszenie: art. 67 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem; § 7 i § 38 ust. 1 statutu poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym przez Gminę na poczet kosztów wspólnej działalności na rok z naruszeniem zasad uczestnictwa członków Związku określonych w tych przepisach, czyli według wartości wniesionego przez członka do Związku majątku. W związku z zarzutami skargi, w celu rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, skoncentrować należy uwagę na ocenie zgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami § 7 i § 38 ust. 1 statutu. Sąd wskazuje, że zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem wyrażającym równowartość mienia komunalnego przeszacowanego na dzień przystąpienia do Związku z uwzględnieniem amortyzacji i którego wniesienie następuje w drodze użyczenia oraz składników mienia z zakresu wodociągów i kanalizacji wymienionych w decyzjach Wojewody Kieleckiego, przekazanego na własność związku". Stosownie zaś do § 7 ust. 2 statutu: ,,Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem przekazanym na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego i majątkiem wniesionym przez gminy będące członkami Związku oraz nabytego przez związek od innych osób, na czas trwania Związku". W § 38 ust.1 statutu określono, że: ,,Członkowie Związku ponoszą koszty ogólnej działalności przez opłacanie rocznej składki proporcjonalnej do wartości wniesionego do Związku majątku". Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, podzielając w tym stanowisko skarżącej, zakwestionował wynikający z uzasadnienia uchwały fakt uwzględnienia, przy ustaleniu wysokości składek dla Gminy Kazimierza Wielka, wartość majątku powstałego w ramach realizowanego z Funduszu Spójności Projektu pn: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych "Nidzica" i "Nida 2000". Przyjęcie do wyliczenia wysokości składki oprócz majątku wniesionego do Związku, także majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności, podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych przeznaczonych na ponoszenie kosztów ogólnej działalności Związku. Tym samym, w ocenie Sądu, uwiarygodniło twierdzenia skarżącej co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu. Z dokumentów: umowy o dofinansowanie projektu z 17 marca 2010 r. oraz aneksu do tej umowy z 30 kwietnia 2010 r., z których Sąd przeprowadził dowód na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., wywnioskować można, że majątek powstały w ramach ww. projektu powiększa udział Gminy w Związku, a w przypadku rozwiązania Związku stanowić będzie jej własność (§ 7 ust. 11 umowy o dofinansowanie). Analiza ww. dokumentów wskazuje ewidentnie, że majątek powstały w ramach Funduszu Spójności jest majątkiem odrębnym od majątku wniesionego na dzień przystąpienia do Związku. Zaskarżona uchwała w § 2 postanawiając o wysokości składki rocznej, nie spełnienia wymogu określonego w § 38 ust. 1 w związki z § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu. Powinność, w jaki sposób należy ustalić wysokość składki rocznej wynika wprost z treści z ww. przepisów statutu. Gmina uzasadniając zarzuty i odwołując się do § 7 statutu wskazała prawidłowe rozumienie mienia wniesionego do Związku. Z literalnego brzmienia § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu, wynika wprost, że ,,majątek wniesiony" to majątek wniesiony w drodze użyczenia i przekazany na własność Związku, przeszacowany na dzień przystąpienia do Związku z uwzględnieniem amortyzacji. Do tak zdefiniowanego pojęcia ,,majątku wniesionego", statut nawiązuje wprost w § 38 ust. 1. Podkreślić należy, że w § 7 ust. 1 i ust. 2 jak i w § 38 ust. 1 statutu jest mowa jedynie o majątku wniesionym na dzień przystąpienia do Związku. W statucie brak jest natomiast regulacji dających podstawę do ustalenia składki rocznej z uwzględnieniem wartości majątku poszczególnych członków powstałego po przystąpieniu do Związku, w tym przypadku majątku wytworzonego w ramach Funduszu Spójności. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały, co wskazano w jej uzasadnieniu, do majątku gmin branym na potrzebę ustalenia wysokości składek rocznych, uwzględniony został majątek powstały z finansowanego przez Fundusz Spójności Projektu pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków międzygminnych Nidzica i Nida 2000". Gmina ma zatem rację wskazując, że statut nie przewiduje takiej formy wniesienia majątku przez członków Związku. Ponownie podkreślić należy, że wysokość składki rocznej dla poszczególnych gmin ustala się jedynie od wartości majątku wniesionego do Związku, na dzień przystąpienia, a zatem z pominięciem wartości majątku wytworzonego w trakcie uczestnictwa w Związku. W konsekwencji uznać należy, że uwzględnienie przez Związek w zaskarżonej uchwale, na potrzeby ustalenia udziału poszczególnych gmin w składce członkowskiej, majątku powstałego przy udziale środków z Funduszu Spójności skutkuje naruszeniem § 38 ust. 1 w związku z § 7 ust. 1 i ust. 2 statutu. Zatem tak jak skarżąca stwierdzić należy, że w wyniku takiej konstrukcji uchwały następuje niezgodne z regulacjami statutowymi ustalenie wysokości składek członkowskich w 2017 r., będących jednym ze źródeł przychodów Związku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.