IV SA/Gl 104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 110 ust. 8, art. 106 ust. 1, art. 8 ust. 12 oraz art. 38 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał J. J. zasiłek okresowy od 1 października 2016 r. do 30 listopada 2016 r. w wysokości 642,00 zł i nadał decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że we wrześniu 2016 r. dochód rodziny wynosił 1286,00 zł, a następnie przybliżył reguły przyznawania zasiłku okresowego i zasady ustalania wysokości tego świadczenia. Nadto zamieszczono informację, że z uwagi na ograniczone środki finansowe gmina przyznaje świadczenia w wysokości odpowiadającej minimalnym wymogom wynikającym z przepisów prawa. Z decyzją tą nie zgodził się J. J., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie oraz podniósł, iż otrzymał zasiłek okresowy w zaniżonej wysokości, ponieważ organ pierwszej instancji wadliwie obliczył dochód. Jego zdaniem w sposób nieuprawniony do dochodu doliczono wypłaty jednorazowych świadczeń, otrzymanych za okresy wcześniejsze. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się do orzeczenia WSA w Gliwicach o sygnaturze akt IV SA/GI 95/15. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał unormowania prawne dotyczące przyznawania zasiłków okresowych jak również przepisy odnoszące się do ustalania wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenie. W dalszej części uzasadnienia organ ten odniósł się do sytuacji faktycznej strony i do podnoszonych przez niego zarzutów i uznał, że nie są one trafne. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji co do zasad ustalania wysokości dochodu rodziny, zwłaszcza co do sytuacji związanych z uzyskaniem jednorazowego dochodu należnego za dany okres. Podkreślono, że podnoszona przez stronę propozycja liczenia dochodu rodziny prowadzi do wypaczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł J. J., który wyraził swoje niezadowolenie z jej treści. Jego zdaniem organ odwoławczy prezentuje własne stanowisko w sprawie a nie odwołuje się do treści normy prawnej, która w jego ocenie jest czytelna i znalazła odzwierciedlenie w przywołanych przez niego orzeczeniach sądów administracyjnych. Treść art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej został zmieniony z dniem 1 listopada 2005 r. w następstwie nowelizacji tej ustawy. Stanowisko prezentowane przez organ było właściwe do stanu normatywnego obowiązującego do 31 października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentowało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości zarówno po stronie wypowiadających się organów administracji publicznej jak również po stronie skarżącego. Istota sporu między stronami przedmiotowej sprawy sprowadza się do wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie swoją główną uwagę skupi na interpretacji tego przepisu. Zgodnie z jego treścią w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Wykładnia tego przepisu wymaga przywołania treści art. 8 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Nadto w polu widzenia musi znajdować się przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei po myśli art. 3 ust. 3 wskazanej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przywołanie wskazanych przepisów jest niezbędne celem przeprowadzenia wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej uwzględniającej wszystkie okoliczności związane z przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie jest celem pomocy społecznej a jedynie środkiem przy wykorzystaniu, którego pracownik socjalny i organ administracji publicznej stara się rozwiązać trudną sytuację życiową osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że wpierw organ musi wyznaczyć drogę wychodzenia osoby czy rodziny z trudnej sytuacji życiowej, a przyznane świadczenia mają jedynie skutecznie umożliwić realizację opracowanej drogi. Mając na uwadze wskazaną fundamentalną regułę funkcjonowania pomocy społecznej oraz to, że pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej państwa przychodzi ze swoimi świadczeniami jedynie wówczas, gdy rodzina w inny sposób nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując swoje możliwości, uprawnienia czy zasoby. Wysokość przyznawanej pomocy z kolei musi uwzględniać nie tylko występujące potrzeby po stronie osoby czy rodziny ubiegającej się o świadczenie ale także i możliwości pomocy społecznej, czyli ilość środków będących w dyspozycji organu przyznającego świadczenia. Przywołane powyżej generalne reguły obowiązujące w ramach pomocy społecznej muszą być dostosowane do konkretnych indywidualnych sytuacji. Konkretyzacja ta sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia kluczowego elementu, warunkującego możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenia pieniężne, a mianowicie sytuacji osoby czy rodziny ubiegającej się o przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w tym o przyznanie świadczenia pieniężnego. Oznacza to, że pierwszym elementem niezbędnym jest ustalenie bieżącej - aktualnej sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o przyjście z pomocą w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Potwierdzeniem tego jest treść art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż przy ustalaniu kryterium dochodowego uprawniającego ubieganie się o świadczenia z pomocy społecznej pod uwagę bierze się wysokość dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Oznacza to, że punktem wyjścia jest wysokość dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Ustawodawca w art. 8 ust. 3 i 4 wymienia, jakie składniki dochodowe nie są brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości dochodu osoby czy rodziny. Podkreślić należy, że wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie może być rozbudowywane o kolejne. Z kolei kolejne ustępy art. 8 przywoływanej ustawy służą temu, aby w sposób odpowiadający głównemu założeniu ustawodawcy sformułowanemu w art. 8 ust. 1 tej ustawy, ustalić faktyczną sytuację dochodową osoby czy rodziny ubiegającej się o świadczenie. W tym zakresie ustawodawca odwołuje się do zasady aktualności i musi być ona widziana w kontekście posiadanych zasobów i możliwości. Zatem ustawodawca obliguje organ administracji do ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej osoby, a nie jej sytuacji potencjalnej. Co w praktyce oznacza ilość środków, którymi osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie w danym momencie dysponuje, a nie jakimi potencjalnie winna dysponować. Mając w polu widzenia powyższe rozważania odnieść należy się teraz do postanowień art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że skład orzekający zna dwie linie orzecznicze występujące w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zatem zbędne jest ich przywoływanie i dodatkowe analizowanie, ponieważ za każdą z tych linii kryją się liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie obowiązany jest do przeprowadzenia własnej wykładni spornego przepisu i do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego przyjętą wykładnię. W świetle prowadzonych rozważań niezbędne jest przywołanie treści tego przepisu, otóż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Przywołany przepis odnosi się do sytuacji, gdy osoba czy rodzina uzyskuje jednorazowy dochód, który był jej należny w okresie wcześniejszym. Z punktu widzenia istoty tej regulacji jest obojętne czy w tym przypadku chodzi o wynagrodzenie wypłacone po upływie jakiegoś czasu, czy też o wypłacone z mocą wsteczną świadczenie emerytalno-rentowe, czy też jakiekolwiek inne świadczenie periodyczne wypłacone po upływie okresu, za który powinno być wypłacone. Zatem chodzi o sytuację, kiedy po upływie okresu, za który dany dochód przysługiwał, został on następnie wypłacony w formie jednorazowego dochodu. W dalszej części tego przepisu stanowi się, że kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Takie brzmienie przywołanego przepisu skłania do uznania, że kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby czy rodziny ubiegającej się o świadczenie przez okres. Zatem w przepisie tym kluczową rolę odgrywa słowo "przez", ponieważ ono wskazuje nam na okres, za który osoba czy rodzina uzyskała jednorazowy dochód i w jaki sposób dochód ten ma być uwzględniany w dochodzie osoby czy rodziny. Słowo "przez" wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie miał na myśli okresu, za który dany dochód przysługiwał, lecz jedynie odpowiednie wskazanie, że ten jednorazowy dochód musi być uwzględniany przez taki sam okres, czyli skoro przysługiwał za cztery miesiące to musi być uwzględniany przez cztery miesiące po jego otrzymaniu, gdyby przysługiwał za okres 12 miesięcy musi być uwzględniany przez okres 12 miesięcy. Jak się wydaje powyższa wykładnia w sposób jednoznaczniy wskazuje na treść przywołanego przepisu. W tym miejscu rozważyć należy inną kwestię, a mianowicie konsekwencje uwzględnienia mechanizmu proponowanego przez skarżącego, a znajdującego umocowanie w dostępnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego należy pominąć otrzymany jednorazowy dochód i ustalić wysokość w tym przypadku zasiłku okresowego z uwzględnienie jedynie tego dochodu, który rodzina posiada z innych tytułów. Zatem skarżący domaga się brania pod uwagę nie rzeczywistego dochodu, którym dysponują lecz fikcyjnego tego, który powinni w danym momencie posiadać. Takie ujęcie oznaczałoby w przypadku zasiłku okresowego niezbędność przyznania go w wyższej wysokości. Zatem sumaryczna ilość środków finansowych rodziny byłaby wyższa, gdyż obejmowałaby podwyższony zasiłek okresowy, dochody brane pod uwagę oraz jednorazowy dochód za okres wcześniejszy, którym rodzina dopiero teraz dysponuje. W konsekwencji zaciemnieniu ulega sytuacja finansowa rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ nie jest to jej rzeczywista sytuacja tylko wynikająca z ustaleń formalnych. Wskazany mechanizm ustalania dochodu rodziny może mieć znaczenie dla tych rodzin, które za okres za jaki otrzymały jednorazowy dochód otrzymywały świadczenia, ponieważ wówczas organ administracji musiałby wracać do sytuacji dochodowej tych rodzin i brać pod uwagę wskazaną część dochodu jednorazowego i dokonywać ponownej analizy ich sytuacji finansowej i ewentualnej wysokości przyznawanych świadczeń. W ocenie składu orzekającego takie działania uznać należy za bezcelowe, ponieważ prowadzą one do zbędnego mnożenia ewentualnych postępowań nadzwyczajnych i do pomijania zasady aktualności obowiązującej na gruncie prawa administracyjnego. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy przyjdzie dostrzec, że organ pierwszej instancji obok analizowanej decyzji o przyznaniu rodzinie zasiłku okresowego, mocą trzech innych decyzji przyznał skarżącemu i jego rodzinie dodatkowe świadczenia w formie zasiłków celowych. Oznacza to, że organ ten miał w polu widzenia całość potrzeb rodziny i uwzględniał je stosownie do zgłoszonych potrzeb oraz posiadanych możliwości, zatem rozpoznawał sytuację rodziny skarżącego w sposób całościowy uwzględniający wszystkie okoliczności odnoszące się do danej rodziny jak również występujące potrzeby oraz uwzględniając możliwości pomocy społecznej. W konsekwencji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły rzeczywistą sytuację dochodową rodziny skarżącego i na tej podstawie ustaliły właściwą wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a zatem postępowanie administracyjne organ pomocy społecznej przeprowadzone zostało w sposób uwzględniający brzmienie przepisów prawa materialnego jak również nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa procesowego, a tym samym brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.