IV SAB/Wa 87/17

Dnia 24 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. P. A. V. – obywatelka Ukrainy - wniosła skargę, na bezczynność Wojewody [...], wobec pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze. zm.) zwanej dalej "K.p.a.", poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku, mimo że nie był on dotknięty brakami formalnymi, o których mowa we wskazanej regulacji prawnej, a - w konsekwencji - - art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., poprzez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie, przedłożonej organowi do rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przywołano następujący stan faktyczny: - 3 czerwca 2016 r. Skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, - pismem z 5 lipca 2016 r., przywołując art. 64 § 2 K.p.a., wezwano ją do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniosku, w tym "oryginału oraz kopii informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania, ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku (w przypadku spełnienia jednego z warunków określonych w art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, konieczne będzie przedstawienie dokumentów potwierdzających spełnienie ww. warunków)". - zawiadomieniem z 16 sierpnia 2016 r. poinformowano Skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż nie dostarczyła dokumentu, o którym mowa powyżej. W ocenie Skarżącej nie dostarczenie wskazanego dokumentu nie stanowi o braku formalnym jej wniosku o udzielenie zezwolenia. W skardze podnoszono, że wskazany dokument, określany też mianem testu rynku pracy, zwany zaś dalej "informacją starosty", może uzyskać jedynie pracodawca. Dla ustalenia, czy w konkretnym postępowaniu jest on niezbędny, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wobec przesłanek wskazanych w art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.). W takiej sytuacji nie złożenie dokumentu nie może być kwalifikowane, jako brak formalny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, żądając także o zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że - wobec pozostawienia sprawy bez rozpoznania - 25 sierpnia 2016 r. do urzędu wpłynęła prośba o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Uzasadniono ją złożeniem niezbędnych dokumentów (21 lipca 2016 r.), jakie wymieniono w wezwaniu z 5 lipca 2016 r. Podniesiono też (jak również w późniejszym piśmie - z 8 września 2016 r.), że Skarżąca jest zwolniona z obowiązku doręczenia informacji starosty, gdyż wykonywała pracę u jednego pracodawcy przez okres nie krótszy niż trzy miesiące na tym samym stanowisku, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej. Tymczasem, jak wskazał organ - zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz.U. z 2015 r., poz. 97) - zezwolenie na pracę, bez konieczności uzyskania informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), wydaje się, co do obywateli m.in. Ukrainy, którzy - w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę - wykonywali przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku, na podstawie umowy, zawartej w formie pisemnej, jeżeli przed podjęciem przez cudzoziemca pracy właściwy powiatowy urząd pracy, zarejestrował pisemne oświadczenie tego podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy temu cudzoziemcowi - pod warunkiem przedstawienia zarejestrowanego oświadczenia i umowy oraz dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli były wymagane w związku z wykonywaniem pracy. Cudzoziemka nie przedłożyła jednak oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. Wobec nie przedłożenia brakującego dokumentu, łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie został on uwzględniony (postanowienie z 26 września 2016 r.). W sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o pobyt czasowy Cudzoziemki, gdyż inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne – nie było informacji starosty. Biorąc pod uwagę art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 K.p.a. prawidłowo wezwano Skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Strona nie dostarczyła bowiem oryginału opinii starosty, właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca. O tym, jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z tych wymagań, wskazanych w jego ust. 1 pkt 3 jest spełnienie przesłanki, aby podmiot powierzający wykonywanie pracy nie miał możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Stosownie do art. 125 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy powierzający wykonywanie pracy podmiot nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym tynku pracy stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust, 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przewidziane w art. 114 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na pobyt i pracę jest stosunkowo nową instytucją, wprowadzoną ustawą o cudzoziemcach z 2013 roku. Stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1-9). Przepisy ustawy o cudzoziemcach (art. 114) przewidują obecne możliwość ubiegania się, w ramach jednej procedury, o zezwolenie na pobyt i pracę. Jednocześnie pozostawiono w obecnym stanie prawnym możliwość uzyskania przez cudzoziemca jedynie zezwolenia na pracę. Procedurę jego uzyskania, reguluje ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dotychczasowe rozwiązania, dotyczące wydawania zezwoleń na pracę, z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przeniesiono do procedury zezwoleń na pobyt czasowy i pracę w ustawie o cudzoziemcach dla ujednolicenia obydwu procedur. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę, w trybie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, informacja starosty stanowi brak formalny wniosku. Stanowisko takie potwierdza pogląd, wyrażony w publikacji Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz pod redakcją J. Chlebnego, dotyczący art. 125 ustawy o cudzoziemcach - "Dokument stanowiący tą informację [informacja starosty] cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jego brak powinien zostać zakwalifikowany jako uchybienie formalne, skutkujące wezwaniem do usunięcia braku formalnego i ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA" (Warszawa 2015). Odnosząc się do zarzutu skargi, uznania jako skomplikowanego wymogu wykazania braku możliwości zaspokojenia przez podmiot powierzający wykonywanie pracy potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, gdyż ustawodawca przewidział przypadki, w których spełnienie omawianego wymogu, a zatem załączenie informacji starosty, nie jest wymagane, wskazano, że zasadą w postępowaniu o zgodę na pobyt czasowy i pracę jest przedłożenie tego dokumentu, stanowiącego wynik końcowy testu rynku pracy, której procedura uzyskania nie jest skomplikowana. Zwolnienie z obowiązku załączenia informacji starosty dotyczy tylko przypadków, wskazanych w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym, organ administracji, mając na uwadze art. 64 § 2 K.p.a., był zobligowany do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Wydanie decyzji zgodnie z jej żądaniem stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Trafne jest stanowisko, prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę. Jego ponowne przetaczanie, wobec uprzedniego zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje za własne. Treść art. 115 § 3 ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika expressis verbis, że stosowny dokument (informację starosty) ma być załączony do wniosku. przesądza o tym, że stanowi to wymaganie formalne wniosku. Jego niedopełnienie musi więc być kwalifikowane jako brak formalny, w myśl art. 64 § 1 K.p.a.. Stanowisko takie, jak wskazał organ, jest również podzielone w doktrynie. Trafnie odnotowano w skardze, czemu organ nie przeczy, że istnieją pewne przypadki, gdy przedłużenie danego dokumentu nie będzie wymagane. Dotyczyć to będzie sytuacji, gdy okoliczności, które mają być nim wykazane nie mają znaczenia dla wyniku sprawy (przypadki zakreślone w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Nie przesądza to jednak o tym, że zasadność przedłożenia informacji starosty miałaby być badana już po wszczęciu postępowania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest natomiast to, że Skarżąca nie wywodzi nawet aby zostały spełnione warunki, gdy przedłożenie informacji starosty nie jest wymagane. Nie występują one także w ocenie organu. Wskazano m.in., co do poprzednich wywodów Skarżącej, że przesłanka wcześniejszego wykonywania pracy u danego pracodawcy może mieć znacznie tylko, o ile dokonano uprzednio stosownego zgłoszenia (oświadczenie podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy), czego nie wykazano ani nawet Skarżąca w skardze tego nie twierdzi. W takiej sytuacji - wobec nie przedłużenia informacji starosty - uzasadnione było pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Skoro natomiast poinformowano o tym fakcie Skarżącą, organ nie pozostawał w bezczynności. Nie doszło więc do naruszenia ani art. 64 § 2 K.p.a. ani też przepisów, zakreślających termin załatwienia sprawy. Nie mogą mieć przy tym znaczenie dla wyniku sprawy, podnoszone przez Skarżącą okoliczności faktyczne - określonych trudności, na jakie może napotykać zobowiązany do przedłożenia informacji, jeżeli uzyskać ją może wyłącznie pracodawca. Subiektywne przekonanie strony, że przyjęte w tym zakresie przez prawodawcę rozwiązania są wadliwe nie mogło zwolnić organu administracji jak i Sądu badającego legalność jego działań, z obowiązku ich stosowania. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wobec braku ku temu stosownych podstaw prawnych. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą własny koszty postępowania (art. 199), zaś -przewidziane od tego wyjątki - nie obejmują przypadku oddalenie skargi przez sąd I. instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.