II SA/Ol 394/17

Dnia 24 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania Spółki A (dalej jako: "skarżąca", "spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., znak: "[...]", którą organ I instancji odmówił spółce zezwolenia na przetwarzanie w procesach R 5 i R 13 odpadów o kodach 100102 – popioły lotne z węgla i 100117 – popioły lotne ze współspalania inne niż wymienione w 100116 w Zakładzie Produkcyjnym – wytwórnia betonu w E. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji, iż podstawę odmowy stanowił art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Stwierdził, że nieruchomość przy ul. "[...]", oznaczona jako działka nr "[...]", obręb "[...]", jest usytuowana w jednostce oznaczonej symbolem 09.PU.ZZ obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na południe od ulicy "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr VI/74/2007 z dnia 19 kwietnia 2007r., dalej jako: "m.p.z.p.". Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p. – na terenie 09.PU/ZZ wyklucza się lokalizację działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten jednoznacznie wyklucza na wnioskowanym terenie lokalizację każdej działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Podniósł, że nie jest to kwestia ocenna, wynikająca z interpretacji przepisów planu, np. że owa niedopuszczalność nie obejmuje przetwarzania przez przedsiębiorcę odpadów na potrzeby własne bądź, że może być uzależniona od przebiegu procesu technologicznego, lecz wynika z prostego zestawienia przepisów prawa miejscowego z zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami, tu przetwarzaniem odpadów. Nadto sformułowanie zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach: "właściwy organ odmawia", świadczy o bezwzględnie obowiązującym charakterze tych przepisów. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) błędną interpretację § 25 ust. 1 pkt 3 b m.p.z.p., poprzez uznanie, że wykluczenie w miejscowym planie "lokalizacji działalności związanej ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów" oznacza niedopuszczalność przetwarzania przez przedsiębiorcę odpadów na potrzeby własne w ramach procesu produkcji; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że zamierzony przez skarżącą sposób zagospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu skargi skarżąca przekonywała, że organ odwoławczy zastosował rozszerzającą wykładnię wskazanego paragrafu m.p.z.p., bowiem przetwarzanie odpadów stanowi immanentny etap produkcji betonu i nie stanowi odrębnej "działalności związanej ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów", o której mowa w planie. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie zbiórki i przetwarzania surowców wtórnych i odpadów, a jej zamiarem jest jedynie gospodarowanie wytworzonymi odpadami, do czego zobowiązuje ją art. 27 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Stwierdziła, że gdyby podążyć tokiem rozumowania organu i podzielić jego interpretację § 25 ust. 1 pkt 3 lit. b) m.p.z.p., to należałoby uznać, że wykluczenie na terenie objętym planem lokalizacji działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów oznacza zwolnienie każdego wytwórcy odpadów funkcjonującego na tym terenie, a zwłaszcza przedsiębiorcy, z ustawowego obowiązku gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, co jest nie do przyjęcia. Spółka argumentowała, że praktycznie każda działalność gospodarcza pozostaje w mniejszym lub większym stopniu powiązana z przetwarzaniem odpadów, co nie oznacza, że przetwarzanie odpadów jest jej przedmiotem. Dlatego też, zdaniem skarżącej, wykluczenie lokalizacji działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów, oznacza brak możliwości funkcjonowania na tym obszarze podmiotów, których działalność gospodarcza polega na zbiórce i przetwarzaniu surowców wtórnych i odpadów. W konsekwencji nie można uznać, że zastosowanie w sprawie znajdzie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Wskazała, że przepis ten znalazłby zastosowanie, gdyby zapis planu przewidywał, że zabronione jest gospodarowanie odpadami w sposób polegający na przetwarzaniu odpadów, tymczasem zapis planu jedynie wyklucza lokalizowanie na terenie nim objętym działalności związanych ze zbiórką i przetwarzaniem odpadów. Skarżąca zaś nie lokalizuje na omawianym obszarze działalności związanej z przetwarzaniem odpadów, lecz zamierza wykonywać obowiązek gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, przewidziany w art. 27 ustawy o odpadach. Podkreśliła, że odpady w postaci popiołu stanowią komponent do produkcji betonu i dodawane są do pozostałych składników w stanie niezmienionym, zarówno pod względem fizycznym jak i chemicznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Wskazał, że nie potrafi odpowiedzieć, czy jest technologia umożliwiająca produkcję betonu bez popiołów. Podał, że m.p.z.p. nie był skarżony przez Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy o odpadach oraz przepisami procedury administracyjnej, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej spółki, że nie ma do niej zastosowania zakaz "lokalizacji działalności związanej ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów", wynikający z § 25 ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p., gdyż jej zamiarem jest przetwarzanie odpadów na potrzeby własne w ramach procesu produkcji, a odpady w postaci popiołu stanowią komponent do produkcji betonu i dodawane są do pozostałych składników w stanie niezmienionym, zarówno pod względem fizycznym jak i chemicznym. Unormowanie to ogólnie zakazuje na wnioskowanym terenie działalności związanej ze zbiórką i przetwarzaniem surowców wtórnych i odpadów, bez wyszczególniania zakazanych procesów. W związku z tym użyty przez lokalnego prawodawcę zwrot "przetwarzanie" należy interpretować szeroko w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach, który nakazuje rozumieć to pojęcie jako proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Stosownie do art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. W świetle tych unormowań, nie budzi wątpliwości Sądu, że działalność skarżącej spółki jest związana z przetwarzaniem odpadów, a tym samym objęta dyspozycją § 25 ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p. i odpowiada hipotezie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Sama skarżąca przecież ma świadomość konieczności uzyskania zgody na przetwarzanie wnioskowanych odpadów. Przetwarzanie odpadów nie jest natomiast pojęciem tożsamym z gospodarowaniem odpadami, ale stanowi jeden ze sposobów postępowania z odpadami, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Art. 27 ustawy o odpadach stanowiąc w ust. 1, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, jednocześnie wskazuje w ust. 2 pkt 1 tego artykułu, że wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają, zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Stosownie zaś do art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zatem skarżąca mogłaby przetwarzać samodzielnie odpady, jeżeli posiadałaby wymagane zezwolenie, o które się stara. Oznacza to, że treść powoływanego przez skarżącą art. 27 ustawy o odpadach nie może przesądzać rozumienia § 25 ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p. Zważyć należy, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, którego normy mają moc bezwzględnie obowiązującą i są wiążące dla wszystkich adresatów, w tym szczególnie muszą być przestrzegane przez organy administracji publicznej, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Zasadę tę ustanawia art. 7 Konstytucji RP, a konkretyzuję ją m.in. art. 6 k.p.a. Podkreślenia wymaga, na co szczególnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne (por. np.: wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3304/14 oraz z dnia 16 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 221/14,publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organ administracyjny w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wymaganego zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, którego wydanie jest niedopuszczalne w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek negatywnych sformułowanych w art. 46 ustawy o odpadach, jak i sąd administracyjny kontrolujący taką decyzję, nie bada zgodności zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też nie kontroluje trybu podejmowania uchwały organu gminnego w tym przedmiocie. Rolą organów orzekających była jedynie ocena przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organy orzekające, co podkreślić należy, były związane ustaleniami planu. Musiały jedynie sprawdzić, czy wnioskowane przez spółkę zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. Argumenty skarżącej w istocie zmierzają do podważenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego, którego zapisy nie zostały zakwestionowane w trybie do tego przewidzianym. Działanie takie nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż na obecnym etapie Sąd nie może dokonywać oceny prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Uchwała w tym przedmiocie, jako akt prawa miejscowego podlegać może odrębnemu zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dopóki kwestionowany plan miejscowy obowiązuje w podanym kształcie, skarżąca nie może podważać jego zapisów w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę oddalić jako niezasadną.