II SA/Sz 639/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi U. B. i K. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących U. B. i K. B. solidarnie kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta S. odmówił U. i K. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, polegającej na budowie tarasu wraz z zadaszeniem, na terenie działki nr [...] w obrębie i miejscowości T., gm. S. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D. U. z 2016 r. poz. 23 – j.t. ze zm.), zwanej dalej również "p.b." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania, w tym wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką inwestycyjną i działką sąsiednią, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego i doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w tym: - dostarczenia projektu budowlanego wykonanego zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z zachowaniem dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...] w obrębie T. gm. S., - dokonania oceny prawidłowości projektowanej rozbudowy zgodnie z § 13 i § 60 warunków technicznych zobowiązujących do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń na stały pobyt ludzi, - dokonania oceny prawidłowości projektowanej rozbudowy zgodnie z § 271-273 warunków technicznych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Dalej organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2017 r. U. i K. B. złożyli pismo w którym przedstawili własne stanowisko w tej sprawie, nie dostosowując jednocześnie projektu budowlanego do wymogów, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] r. Końcowo Starosta S. wywiódł, że skoro inwestor nie spełnił warunków nałożonych postanowieniem, to w związku z powyższym ziściły się przesłanki do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. U. i K. B. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty S., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 107 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji, a także powołanie podstawy prawnej, która jest niezrozumiała z punktu widzenia przedmiotu zaskarżonej decyzji i całokształtu okoliczności sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia ustosunkowanie się i merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia, - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez jego zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż budowa tarasu wraz z zadaszeniem stanowi rozbudowę budynku istniejącego, podczas gdy trudno uznać, iż taras jest budynkiem, a nadto takie rozumienie wyklucza treść samego rozporządzenia oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż budowa tarasu wraz z zadaszeniem została przewidziana w taki sposób, iż nie zachowano dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką numer [...], podczas gdy poprzez budowę tarasu wraz z zadaszeniem nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same, Wojewoda Z., decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. W uzasadnieniu decyzji organ ten, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że dobudowywany do budynku mieszkalnego taras, posadowiony na ławach żelbetowych, ścianach fundamentowych z bloczków betonowych, w części nadziemnej z cegły klinkierowej z konstrukcją drewnianą i pokryciem z blachy powinien być wliczony do powierzchni zabudowy tego budynku, bowiem nie posiada on charakteru drugorzędnego i wyznacza wymiary zewnętrzne rzutu budynku na powierzchnię terenu. Jak wynika z projektu budowlanego projektowany na działce nr [...] taras ze schodami zewnętrznymi, zapewniającymi wejście do budynku od strony zachodniej, oraz zadaszenie nad tarasem, które w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, stanowią rozbudowę istniejącego budynku zostały przewidziane do realizacji w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Dalej organ argumentował, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tj. mniejszej niż 4 m lub 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem jeżeli planowana inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś na sytuowaniu nowego budynku to podstawą wydania decyzji w takiej sprawie powinien być przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 04.02.2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1189/15). Zatem projektowana rozbudowa istniejącego budynku, przewidziana została w taki sposób, że nie zachowano dotychczasowych wymiarów rozbudowywanego budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] co stanowi naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego zasadnym było wydanie przez Starostę S. postanowienia z dnia [...] r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., uznał jednak, że nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie organ ocenił wadliwe określenie podstawy prawnej decyzji. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody Z., U. i K. B. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż budowa tarasu wraz z zadaszeniem stanowi rozbudowę budynku istniejącego, podczas gdy trudno uznać, że taras jest budynkiem, a nadto takie rozumienie wyklucza treść samego rozporządzenia oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż budowa tarasu wraz z zadaszeniem została przewidziana w taki sposób, że nie zachowano dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką numer [...], podczas gdy poprzez budowę tarasu wraz z zadaszeniem nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same, - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty S., w sytuacji gdy decyzja Starosty S. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do wniosku, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżący domagali się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] w obrębie i miejscowości T. Planowana inwestycja ma polegać na budowie tarasu z zadaszeniem, przy czym jak wynika z projektu taras został zaprojektowany wzdłuż granicy działki - w odległości 1,5 metra od tej granicy. W związku z takim usytuowaniem projektowanej rozbudowy, organ I instancji wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku - w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dostosowania projektu do wymagań określonych w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jak również dokonania oceny prawidłowości projektowanej rozbudowy z § 13 i § 60 tego rozporządzenia w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz z § 271 – 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skarżący wywodzili, że do planowanej inwestycji zastosowanie ma § 12 ust. 5 rozporządzenia, a nie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i jest ona zgodna z kolejnymi wskazanymi w postanowieniu z dnia [...] r. przepisami tego rozporządzenia. Z kolei w skardze zakwestionowano prawidłowość przyjęcia przez organy, iż inwestycja stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Wyjaśnić zatem należy, że w ocenie Sądu i zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, budowa tarasu wraz z zadaszeniem stanowi rozbudowę budynku, bowiem taras staje się jego integralną częścią i zwiększa powierzchnię zabudowy, co wyczerpująco uzasadnił w swojej decyzji organ odwoławczy. W niniejszej sprawie rozbudowa dotyczy budynku usytuowanego na granicy działki w zabudowie bliźniaczej, a zatem zgodzić się należy z organem, że zastosowanie znajdzie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy obu instancji dokonały więc prawidłowych ustaleń w tym zakresie, jednak na skutek m. in. wadliwej, zdaniem Sądu, interpretacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zażądano od Skarżących zmiany projektu budowlanego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, brzmienie § 12 ust. 3 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalna rozbudowa polegająca na umiejscowieniu jakiejkolwiek zabudowy, w tym planowanego tarasu, w pasie o szerokości 3 metrów od granicy działki. W ocenie Sąd jest to pogląd nieprawidłowy. Zgodnie z §12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten zatem dotyczy takiej sytuacji, w której istniejący budynek nie spełnia wymogów, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i należy go interpretować w ten sposób, że rozbudowa dopuszczalna jest jeżeli w pasie o szerokości 3 metrów nie ulegną zmianie dotychczasowe wymiary budynku w kierunku granicy działki. Inaczej mówiąc, na przykład jeżeli istniejący budynek znajduje się w odległości dwóch metrów od granicy działki, to planowana jego rozbudowa nie może się znaleźć w odległości mniejszej niż dwa metry od tej granicy, przy jednoczesnym poszanowaniu innych wymagań stawianych przepisami techniczno – budowlanymi. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do tego, że stałby się regulacją martwą, bowiem czyniłaby niemożliwą jakąkolwiek rozbudowę, zwłaszcza na działkach o niewielkiej powierzchni, na przykład w zabudowie szeregowej. Skoro zatem ustawodawca dopuścił możliwość rozbudowy budynków, których usytuowanie nie spełnia norm w zakresie odległości od granicy działki, zakreślając ramy w jakich może ona zostać dokonana, to przyjąć należy, że kierował się racjonalnymi przesłankami i jego zamysłem było umożliwienie dokonania rozbudowy w taki sposób, aby planowana rozbudowa znajdowała się co najmniej w takiej samej odległości od granicy działki, jak zabudowa już istniejąca. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga również, że – na co zwracał uwagę pełnomocnik Skarżących, planowana inwestycja polega na budowie tarasu, który w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może zostać usytuowany w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, która to odległość w niniejszej sprawie została zachowana. Podzielając w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w skardze wyjaśnić należy, że w § 12 rozporządzenia zawarto całościową regulację dotyczącą sytuowania nowych budynków jak i rozbudowy bądź nadbudowy budynków już istniejących względem granic działki. Nie można zatem rozpatrywać poszczególnych ustępów tego przepisu w oderwaniu od całościowej regulacji, która pokazuje w jakich granicach, jakie elementy budynku mogą zostać na działce o ustalonych parametrach wybudowane. Za nieracjonalny i pozbawiony uzasadnienia należy zatem uznać pogląd, iż w przypadku sytuowania nowego budynku taras mógłby zostać wybudowany w odległości 1,5 m od granicy działki, natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku musiałby zostać od tej granicy odsunięty na odległość co najmniej 3 m. W tym stanie rzeczy żądanie od Skarżących aby dostosowali projekt budowlany w ten sposób, że planowany taras zostanie odsunięty od granicy działki na odległość co najmniej 3 m należy ocenić jako nieuzasadnione. W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano, żądanie uzupełnienia projektu budowlanego obejmowało nie tylko dostosowanie do wymogów wskazanych w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale również sprawdzenie, czy projektowana rozbudowa spełnia wymagania, o których mowa w § 13, § 60 oraz § 271 – 273 tego rozporządzenia. Skarżący udzielili organowi I instancji odpowiedzi, w tym zakresie stwierdzając, że projekt jest zgodny z powyższymi regulacjami. Jakkolwiek zarzuty odwołania koncentrowały się wokół nieprawidłowej interpretacji przez organ I instancji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, to jednak rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zobligowany był do ponownego rozpatrzenia całej sprawy, bo na tym polega istota dwuinstancyjności postępowania. Rzeczą Wojewody Z. było zatem zbadanie, czy nałożenie na stronę, postanowieniem z dnia [...] r., obowiązków w zakresie dostosowania projektu do wymagań wskazanych tam przepisów prawa było w realiach niniejszej sprawy uzasadnione. Na postanowienie to bowiem zażalenie nie służy, a więc zasadność jego wydania winna zostać oceniona na etapie postępowania odwoławczego tym bardziej, że z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, czy argumentację Skarżących w zakresie zgodności projektu z §13, §60 i § 271 – 273 uznał on za uzasadnioną. Badanie zasadności wydania postanowienia nakładającego na Skarżących określone obowiązki winno mieć również miejsce z tego względu, że ani w tym akcie, ani w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego żądanie uzupełnienia projektu we wskazanym w postanowieniu zakresie było konieczne. Organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia się do pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., koncentrując się wyłącznie na zachowaniu odległości planowanej rozbudowy od granicy działki. Tym samym uzasadniona jest teza, iż organ rozpoznając odwołanie nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, a uchybienie to mogło mieć wpływ na treść wydanego w tej sprawie orzeczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Z. będzie zatem zobligowany do zbadania materiału dowodowego pod kątem zasadności żądania dostosowania projektu budowlanego do wymogów stawianych przepisami § 13, § 60 i § 271 – 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a następnie wydania decyzji zawierającej szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie. Z powyższych względów, uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.