II SA/Kr 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K.K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30.03.2015 r. Starosta Myślenicki, po rozpatrzeniu wniosku P. B., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjna i centralnego ogrzewania oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą układ komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...], obr. [...], w Myślenicach. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16.04.2015 r. W dniu 12.05.2015 r. K. K. wystąpił do Starosty Myślenickiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 15.05.2015 r. Starosta Myślenicki wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie. Postanowieniem z 3.07.2015 r., organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie wznowieniowe do czasu zakończenia prowadzonego równocześnie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w w. decyzji Starosty Myślenickiego nr [...] znak: [...] z 30.03.2015 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 25.08.2015 r., znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek K. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 04.12.2015 r., znak: [...] w której uzasadnieniu wskazano: "Mając na uwadze usytuowanie projektowanego przedsięwzięcia oraz jego charakter stwierdzić należy, że nieruchomość należąca do K. K. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji". Dnia 05.05.2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem sygn. akt: VII SA/WA 3384/16, odrzucił skargę K. K. na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z 12.01.2017 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe. W dniu 15.11.2016 r. Starosta Myślenicki wydał decyzję, którą orzeczono o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej, nr [...] znak: [...] z 30.03.2015 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą układ komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...], obr. [...], w Myślenicach. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. K.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 2.02.2017 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda przywołał treść art. 145 i 151 k.p.a. podkreślając, że w wyniku przeprowadzonego, wznowionego postępowania organ może m.in. wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, co zrobił w przedmiotowej sprawie Starosta Myślenicki. Takie rozstrzygnięcie jest wydawane wówczas, gdy organ ustali, iż brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia, bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie K. K. powołał, jako przesłankę wznowienia postępowania fakt nie brania w nim udziału bez własnej winy. Starosta Myślenicki zobowiązany przepisami prawa, dokonał oceny czy osoby wnoszące o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § l k.p.a. powinny rzeczywiście zostać uznane za strony zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Zgodnie z przepisami, analizy tej organ dokonuje na podstawie art. 28 k.p.a. Osobą, która ma legitymację procesową w rozumieniu tego przepisu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Dodatkowo art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, będący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.: stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ograniczenia, które nie wynikają z przepisu prawa nie uzasadniają uznania danej osoby za stronę. Może ona mieć w postępowaniu interes faktyczny, ale nie prawny, to jednak nie jest powodem uprawniającym do uznania za stronę. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządca lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której realizowana na być inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że K. K. jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym nr ewid. [...] w Myślenicach i że graniczy ona z działką inwestycyjną nr [...] w Myślenicach. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany obiekt zlokalizowany został w odległości 4 m od granicy z działką wnioskodawcy. Dodać także należy, że na działce nr [...] - w części działki graniczącej z działką inwestycyjną - nie znajduje się żaden obiekt budowlany. Organ I instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji wyjaśnił, w jaki sposób ustalony został obszar oddziaływania na podstawie, którego określono katalog stron postępowania oraz wykazał, dlaczego ustalono, iż działka stanowiąca własność K. K. nie znalazła się (zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i w postępowaniu wznowieniowym) w tym obszarze, a zatem dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak, w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż "Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu. Obszar ten został przez projektanta prawidłowo wyrysowany na rysunku zagospodarowania działki w zatwierdzonym projekcie budowlanym, z podaniem odpowiednich przepisów prawa. (...) Wszystkie zaprojektowane elementy zagospodarowania terenu takie jak lokalizacja budynku, miejsca parkingowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, taras ziemny, wielkość okapu pozwalają na ocenę, że obszar oddziaływania nie obejmuje działki nr [...], obr. [...] w Myślenicach". Podkreślono, że organ II instancji w pełni podziela stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie. Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, iż projektowana inwestycja nie narusza norm prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tzn. w konsekwencji wybudowania planowanej inwestycji działka Wnioskującego zapewniony będzie miała dostęp do drogi publicznej, naturalne oświetlenie, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, oraz że zostały zachowane wymagania w zakresie prawidłowego zapewnienia dojść i dojazdów, usytuowania miejsc postojowych, uzbrojenia technicznego działki i odprowadzania wód opadowych oraz inne wymagania wskazane w przepisach ww. rozporządzenia. Dodatkowo, odnośnie zarzutu K. K., że przewody elektryczne do budynku P. B. przebiegają bardzo blisko granicy działki, bliżej niż to wynika z projektu przyłącza - wyjaśniono, iż inwestor zobowiązany jest zrealizować zamierzenie budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Wykonanie prac niezgodnie z projektem stanowi samowolę budowaną i kwestia taka należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Natomiast odnośnie zarzutów dotyczących niezgodności przedmiotowej inwestycji z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wskazano (co wyjaśnione zostało już w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4.12.2015 r.,) że ewentualna niezgodność z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje sama w sobie jakichkolwiek prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K., zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 30 marca 2015 r. (nr [...], znak: [...]); 2) § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez nieustalenie, że ciąg pieszo-jezdny zapewniający dojście i dojazd do działki nr [...] poprzez służebność po działce nr [...] nie spełnia minimalnych wymogów szerokości przewidzianych przepisami prawa; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu l instancji, chociaż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji uchylającej decyzję Organu l instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 30 marca 2015 r. (nr [...], znak: [...]); 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru Osiedla Sobieskiego-Dąbrowskiego w Myślenicach uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach nr 386/XLVIM/2002 z dnia 10 października 2002 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji i Organu l instancji; 2) stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Myślenickiego nr [...], znak: [...] z dnia 30 marca 2015 r.; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 30 marca 2015 r. , tym bardziej że był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na działce [...] z wniosku P. B. , które umorzono z uwagi na cofnięcie wniosku. Zdaniem skarżącego aktualnie planowana na działce [...] inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru Osiedla Sobieskiego – Dąbrowskiego w Myślenicach uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach nr 386/XLVIII/2002 z dnia 10 października 2002 r w szczególności jego § 9 ust 3 pkt 5 i 13 dotyczącymi szerokości frontu działki budowlanej przy drodze publicznej. Skarżący podkreślił, że każde nawet nieznaczne odstępstwo od zasad zagospodarowania terenu może naruszać prawa innych osób a w tym oddziaływać na działki sąsiednie i właśnie te okoliczność należało zbadać w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego zachodzi uzasadniona obawa, że zabudowa działki nr [...] jest niedopuszczalna w świetle postanowień planu również z tego względu, że jej szerokość wynosi zaledwie 11 m a zabudowa wraz z utwardzonym podjazdem zajmuje całą jej szerokość. Ponadto planowana inwestycja będzie powodowała ponadprzeciętne immisje odczuwalne na działce skarżącego, bowiem inwestor prowadzi firmę transportową , która wykorzystuje samochody ciężarowe. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje ciąg komunikacyjny na działce nr [...] i [...] bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego. Samochody ciężarowe będą przemieszczać się tuż obok działki skarżącego, wytwarzając hałas i zanieczyszczenia, a także ograniczając naturalne oświetlenie działki nr [...]. Skarżący zwrócił również uwagę na niewłaściwe zaprojektowanie i przeprowadzenie przez inwestora przyłącza energii elektrycznej w ramach prowadzonej inwestycji oraz na zbyt wąski dojazd do działki inwestycyjnej w ramach ustanowionej służebności (3 metry zamiast wymaganych przez § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - 5 metrów). Samo zlokalizowanie ciągu pieszo komunikacyjnego tuż przy działce skarżącego i niezachowanie jego minimalnych wymogów szerokości przesądza o tym, że działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) : stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego: mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżący sformułował zarzut odnośnie postępowania, jakie zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] nr [...] z dnia 30 marca 2015 r, który odpowiada podstawie wznowienia postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Wbrew twierdzeniom wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działka [...] należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą układ komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] , obr. [...] w Myślenicach. Pan K. K. powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego tego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący był już wcześniej uczestnikiem takiego postępowania związanego z wcześniejszym wnioskiem inwestora, przy czym postępowanie zostało umorzone z uwagi na cofnięcie wniosku. Działka należąca do skarżącego nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem działki inwestycyjnej. Samo formalne zachowanie przez inwestycję odległości wynikających z przepisów wykonawczych prawa budowlanego – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r nr 75 , poz. 690 ze zm.) nie świadczy o tym że działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Z opisu do projektu zagospodarowania działki nr [...] , obr. [...] w Myślenicach, jego pkt 6 : " wpływ zagospodarowania terenu na otoczenie" znajdującego się w aktach administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia 30 marca 2015 r , nr [...] – wynika, że brano pod uwagę tylko niektóre aspekty ewentualnego oddziaływania stwierdzając, że odległość od granicy działki [...] wynosi 4,25 m, czyli więcej niż 4,00 m a wykonany kład kalenicy na poziom terenu dał odległość 7,9 m, więc brak możliwości przesłaniania. Nie można, jednak tracić z pola widzenie innych aspektów oddziaływania, na które wskazuje skarżący a zawsze decydują o tym indywidualne okoliczności sprawy, które należy rozważać uwzględniając wzajemne położenie nieruchomości w terenie i ich wykorzystanie, oraz charakter planowanego przedsięwzięcia. W każdej, zatem konkretnej sprawie organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie z uwzględnieniem charakteru planowanej inwestycji. Jak wynika z mapy dla celów projektowych planowana inwestycja przewiduje urządzenie ciągu komunikacyjnego na działce nr [...] i [...] bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego służebnością o szerokości 3 m, co niewątpliwie może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość stanowiąca działkę [...]. Ponadto po stwierdzeniu, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagają dokładnego zbadania jego zarzuty dotyczące zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (szerokości frontu działki budowlanej przy drodze publicznej) oraz czy dojazd do działki inwestycyjnej w ramach ustanowionej służebności nie jest za wąski (§ 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r, II OSK 602/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "... udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich." A następnie "...właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności (użytkowaniem wieczystym), w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa." Jednocześnie w wyroku z dnia 28 października 2016 r , II OSK 174/15 NSA w Warszawie wyraził pogląd , że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę i podzielając przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należało orzec jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł uiszczonego wpisu.