I OSK 1451/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 28/17 w sprawie ze skargi D. U. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 28/17, oddalił skargę D. U. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim z siedzibą w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 26 lutego 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku wydał dla D. U. orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W dniu 9 marca 2015 r. strona złożyła odwołanie. W dniu 20 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wpłynęło pismo z prośbą o przebadanie D. U. w miejscu zamieszkania. Do pisma dołączono zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty psychiatry stwierdzające, że "stan psychiczny, bez opieki nie pozwala na stawiennictwo przed komisją w Gdańsku". Organ zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów badanie w miejscu pobytu osoby przeprowadza się w sytuacji, kiedy osoba zainteresowana nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo, potwierdzonej przez lekarza w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Wskazano, że w ocenie lekarza – członka Wojewódzkiego Zespołu, wyznaczonego do analizy wpływającej dokumentacji, w oparciu o w/w zaświadczenie lekarza psychiatry, nie było przesłanek do rozpoznania sprawy w miejscu zamieszkania osoby zainteresowanej. W tej sytuacji zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. wyznaczono termin posiedzenia składu orzekającego na dzień 27 kwietnia 2015 r. ustalając, że obecność odwołującego jest obowiązkowa. W dniu 16 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo z żądaniem m.in. rozpoznania sprawy bez udziału osoby zainteresowanej, na podstawie dokumentacji medycznej. Organ podkreślił dalej, że odwołanie od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności może zostać rozpoznane bez konieczności badania osoby zainteresowanej jedynie w przypadku, gdy lekarz – przewodniczący składu orzekającego uzna posiadaną dokumentację medyczną za wystarczającą do wydania oceny stanu zdrowia, a osoba zainteresowana nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo, potwierdzonej przez lekarza w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. organ wyjaśnił stronie jakie przesłanki muszą być spełnione do rozpoznania sprawy bez udziału osoby zainteresowanej. Jednocześnie wyznaczono kolejny termin rozpoznania sprawy na dzień 22 czerwca 2015 r. ponownie z obecnością obowiązkową strony. W dniu 16 czerwca 2015 r. wpłynęło kolejne pismo z żądaniem wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez stawiennictwa na posiedzeniu składu orzekającego. Ostatecznie pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim, na podstawie § 7 ust. 5 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110), zawiadomił stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W dniu 17 stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo D. U. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to pismo organ skierował do strony pismo wyjaśniające w sprawie. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. D. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim z siedzibą w Gdańsku zarzucając, że organ ten nie rozpoznał odwołania bez jego udziału i pozostawił jego odwołanie bez rozpoznania. Tym samym organ pozbawił go postępowania odwoławczego. Wskazał, że mimo wezwania z dnia 9 stycznia 2017 r. organ nadal nie usunął naruszenia prawa. Skarżący wniósł o dołączenie akt administracyjnych, jako dowodu w sprawie i zarzucił nieuznanie zaświadczenia lekarskiego o niemożności stawienia się. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę uznając, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim nie dopuścił się naruszającej prawo bezczynności przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy przed zadecydowaniem o pozostawieniu odwołania skarżącego bez rozpoznania, zawiadamiał skarżącego 2-krotnie (zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 9 czerwca 2015 r.) o konieczności stawienia się na posiedzenie składu orzekającego, na którym miało zostać rozpoznane jego odwołanie, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu, że w jego przypadku nie zachodzą przesłanki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a jego obecność na posiedzeniu składu orzekającego decyzją wyznaczonych specjalistów (neurologa i psychiatry) została uznana za obowiązkową. Skarżący był także pouczony przez organ o konsekwencjach prawnych nie dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa, tj. o pozostawieniu w takim przypadku jego odwołania bez rozpoznania. Wobec tego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 203 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie doszło do bezczynności podczas, gdy organ był zobowiązany doręczyć zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2015r. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania stronom postępowania niezwłocznie po jego wydaniu, a niedoręczenie tego zawiadomienia skutkowało 1,5 roczną bezczynnością, 2) na podstawie art.149 §1 i §2 p.p.s.a. w zw. z art.185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że konieczne jest zawiadomienie wnioskodawcy o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, a skoro organ tego nie dokonał to oznacza, że pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jedynym zarzutem przytoczonym w podstawach skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie doszło do bezczynności. Wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku, nie później niż 7 dni przed dniem jego rozpatrzenia, doręcza się: 1) osobie zainteresowanej lub jej przedstawicielowi ustawowemu, w przypadku orzekania o stopniu niepełnosprawności lub orzekania o wskazaniach do ulg i uprawnień; 2) przedstawicielowi ustawowemu dziecka, w przypadku orzekania o niepełnosprawności. Stosownie zaś do § 7 ust. 5 powołanego rozporządzenia, niestawienie się osób, o których mowa w ust. 3, w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W przypadku gdy niestawienie się, o którym mowa w ust. 5, zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy. O powtórnym terminie zawiadamia się za zwrotnym poświadczeniem odbioru (§ 7 ust. 6 rozporządzenia). Według § 8 rozporządzenia, to lekarz – przewodniczący składu orzekającego może uznać bądź nie posiadaną dokumentację medyczną za wystarczającą do wydania oceny stanu zdrowia bez konieczności uczestniczenia w posiedzeniu osoby zainteresowanej. Zgodnie z § 17 rozporządzenia w postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, organ odwoławczy przed pozostawieniem pisma skarżącego bez rozpoznania pismami z dnia 8 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 9 czerwca 2015 r., a więc dwukrotnie, zawiadamiał skarżącego o konieczności osobistego stawiennictwa na posiedzenie składu orzekającego, na którym miało być rozpatrzone odwołanie skarżącego od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 26 lutego 2015 r. Organ wyjaśniał skarżącemu, że w jego przypadku nie zachodzą przesłanki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Prawidłowo też pouczono skarżącego o konsekwencjach prawnych niedopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa. Wskazano, że w takiej sytuacji jego odwołanie zostanie pozostawione bez rozpoznania. Wobec tego stwierdzić należy, że skarżący miał świadomość, jakie konsekwencje wywoła jego kolejne niestawiennictwo na posiedzeniu organu odwoławczego. Jednak pomimo wystosowanych do niego pism, wyjaśnień i pouczeń, nie stawił się osobiście na posiedzenie składu orzekającego w terminie wskazanym przez organ ostatecznie na dzień 22 czerwca 2015 r. Wobec tego, Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. – na podstawie § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 20003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności – pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpoznania. Skoro zatem organ zastosował przepis § 7 ust. 5 powołanego rozporządzenia wskutek zaistnienia okoliczności w nim wskazanych, to nie można podzielić zarzutu, że przepis ten został naruszony. W skardze kasacyjnej nie zostały natomiast podniesione stosowne zarzuty naruszenia norm procesowych lub materialnych dla wykazania, że doszło do bezczynności organu. Z uwagi zatem na wyrażoną w art.183 §1 p.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej zakres przeprowadzonej kontroli wynikał ze sposobu sporządzenia skargi kasacyjnej. Skoro zatem jedyny podniesiony w podstawie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności okazał się niezasadny, to skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254§1 p.p.s.a.).