II GSK 3086/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 995/15 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 995/15 oddalił skargę T.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: T.K. (dalej: strona, skarżący) pismem z dnia [...] października 2013 r. złożył wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2014 r. na połowy na [...] statkiem [..]. We wniosku wykazał zainteresowanie połowami następujących gatunków ryb: śledzia, leszcza, sandacza oraz gatunków nielimitowanych. Ponadto zwrócił się o wpisanie w specjalnym zezwoleniu połowowym następujących narzędzi połowowych GNS - 200 sztuk; FPO - 100 zestawów; LLS - 2000 sztuk. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., nr I[...] odmówił wydania Stronie specjalnego zezwolenia połowowego. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że [..] jest to niewielki akwen z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem, który podlega szczególnej ochronie. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Gdyni, zarządzeniem Nr 2 z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 111, poz. 1965 z późn. zm.; Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 122, poz. 1575 z późn. zm.) oraz zarządzeniem Nr 1 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia organizmów morskich objętych ogólną kwotą połowową w 2014 r. na Zalewie Wiślanym oraz sposobu i warunków podziału tej kwoty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2013 r. poz. 4674) wprowadził ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa morskiego na tym obszarze. Regulacje te, jako akty prawa miejscowego określają kwestię dostępu do żywych zasobów [...] oraz możliwości wystawiania narzędzi połowowych na tym obszarze. Minister wyjaśnił, że zarządzenia Okręgowych Inspektorów Rybołówstwa Morskiego są wydawane jako akty prawa miejscowego – zarządzenia, które posiadają oparcie w upoważnieniach ustawowych zawartych w art. 18 i art. 32 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (DZ.U. z 2004 r., Nr 62, poz. 574 ze zm.: dalej: ustawa o rybołówstwie). Zdaniem organu II instancji analiza zarówno stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów wykazała, że nie jest możliwym przekazanie narzędzi połowowych z jednego statku rybackiego na drugi, chociaż byłby to statek tego samego armatora. Organ wyjaśnił, że skarżący może otrzymać prawo do połowu leszcza i sandacza, o ile posiada tzw. historyczne prawo połowowe, co zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie stanowi prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona przy użyciu statku rybackiego FRO-40 w 2013 r. nie prowadziła połowów na [..], w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiała żadnych narzędzi połowowych. Co oznacza, że strona dla statku rybackiego FRO-40 nie posiada praw historycznych do prowadzenia połowów i wystawiania narzędzi połowowych na obszarze [..]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu I instancji analiza przepisów art. art. 16 ust. 4 oraz art. 20a ustawy o rybołówstwie pozwala na przyjęcie, iż dotyczą one wyłącznie przekazywania kwot połowowych, natomiast nie dotyczą przekazywania narzędzi połowowych, nie są one bowiem przez przepisy te wymieniane. Ponadto czym innym są kwoty połowowe, a czym innym narzędzia połowowe. Poza tym o ile dany podmiot posiada określoną kwotę połowową to oczywistym jest, że musi (a przynajmniej powinien) posiadać także narzędzia pozwalające na odłowienie wskazanych w jej ramach organizmów morskich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący złożył wniosek bądź pismo w sprawie przeniesienia narzędzi połowowych z jednej jednostki rybackiej na drugą. Organ odwoławczy trafnie wskazał ponadto, że armator statku FRO-40 nie miał historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze [...]. Takim prawem jest bowiem prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie). Wobec tego za pozbawiony podstaw należy uznać narzut naruszenia art. 16 ust. 1, jak i art. 20a ustawy o rybołówstwie. WSA za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowaniu sprzętu rybackiego na [...] bowiem przepis ten odnosi się do łącznej ilości sprzętu połowowego na [..], która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Ponadto regulacja ta nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi. Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia Konstytucji RP oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego. Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż ochrona żywych zasobów wód Morza Bałtyckiego jak i Zalewu Wiślanego poprzez wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, który to wskazuje, iż obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie oznacza racjonalne gospodarowanie zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska. WSA zaznaczył również, że nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym przedmiotem rozważań w sprawie nie mogła być ocena prawidłowości zachowania OIRB w G. wobec innych armatorów, a do tego w istocie zmierzał wniosek. T.K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego tj.: na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni art. 19 ustawy o rybołówstwie poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu (a także w uzasadnieniu orzeczenia) historycznego prawa połowowego skarżącego, a także uznanie, wbrew definicji legalnej historycznych praw połowowych, iż dotyczą one m.in. konkretnych akwenów; na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 8 poprzez uznanie, iż przesłanką do uzyskania specjalnego zezwolenia pqłowowego są wolne narzędzia połowowe, a w konsekwencji dodanie pozaustawowych przesłanek uzyskania praw do wykonywania rybołówstwa; na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a polegające na nie zastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie nieuwzględnienie w orzeczeniu przesłanek wskazywanych w ww. artykule, w tym przede wszystkim nieustalenie w wyroku, czy decyzja będąca podstawą skargi kasacyjnej nie narusza praw jednostki (skarżących) do wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, polegającego na błędnej wykładni art. 20a w zw. z art. 17 i 32 ustawy o rybołówstwie wyrażającej się w uznaniu, iż nie jest możliwe przeniesienie narzędzi połowowych na inny statek, czego konsekwencją było podtrzymanie decyzji odmawiającej udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego; na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu szeregu przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, art. 2 wprowadzającego zasadę sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza art. 32, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny poprzez uznanie, iż ograniczenie skarżącym możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jest zgodne z prawem; na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny podczas gdy Sąd I instancji uznał, iż ograniczenie uzyskania zezwolenia połowowego przez akt rangi podustawowej (zarządzenie) jest prawidłowe. Naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy: na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunków do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami; na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 113 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunku do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami; na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpoznania części zarzutów skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W rozpoznanej sprawie wniosek do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na rok 2014 złożyli T.K. i A.K. armatorzy statku rybackiego [...]. Decyzja Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o odmowie wydania specjalnego zezwolenia połowowego na prowadzenie połowów ryb statkiem rybackim FRO-40 na Z.W. w 2014 r. została wydana w wyniku rozpoznania ww. wniosku T.K. i A.K.. Odwołanie od decyzji wniósł T.K.. Decyzja organu II instancji została doręczona pełnomocnikowi T.K. i A. K.. Uczestnikami postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ww. zezwolenia połowowego byli więc T.K. i A. K.. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osobom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny badany jest przez sąd tylko w przypadku uczestników, o których mowa w § 2. W przypadku uczestników z § 1 badanie przez sąd ich interesu prawnego jest zbędne, ponieważ ich interes prawny został już zweryfikowany w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, 3 wyd., W-wa 2015, s. 211). Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a). WSA nie doręczając A.K. odpisu skargi oraz nie informując jej o terminie rozprawy pozbawił ją możliwości obrony jej praw w postępowaniu sądowym, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 186 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie na skutek wzięcia przez NSA pod rozwagę z urzędu jednej z okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a, w sytuacji gdy żadna ze stron nie powoływała się na nieważność postępowania, zachodzą podstawy do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.