II SA/Sz 904/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. – B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. M. T. – B. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. pisemną propozycję z dnia [...] r., nr [...], określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia strona zarzuciła nieważność, poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost), w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do jej zwolnienia i tzw. "ucywilniania". Skarżąca podniosła, że w myśl przepisów z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przeprowadzenie takiego procesu "ucywilniania" nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, dające podstawę do zwolnienia skarżącej ze służby. Z ostrożności procesowej, jeżeli sąd uznałby, iż sam proces "ucywilniania" był możliwy do przeprowadzenia, skarżąca podniosła, że nadal podtrzymuje zarzut nieważności tego procesu i jego niezgodności z Konstytucją RP, gdyż przesłanki sformułowane w art. 165 ust. 7 ww. ustawy, są niepełne, nieostre i niedające się obiektywnie sprawdzić (zweryfikować). Podniosła zarzut stosowania przez organ nieznanych ww. ustawom o Krajowej Administracji Skarbowej przesłanek narzuconych w zwykłym piśmie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] r. (nr [...]), dotyczących "ucywilniania", tylko według kryterium miejsca pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej od marca 2017 r. Skarżąca podała, że w dniu [...] r. otrzymała propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby. Wskazała, że od powyższej "decyzji" wniosła odwołanie, na które otrzymała odpowiedź w formie pisma z dnia [...] r., które jest przedmiotem zaskarżenia, ponieważ pismo to jest w istocie decyzją administracyjną utrzymującą w mocy zaskarżoną pierwszą chronologicznie decyzję o zwolnieniu ze służby. Z tzw. najdalej idącej ostrożności procesowej, Skarżąca wniosła - w razie uznania, że zaskarżone akty jednak nie są decyzjami administracyjnymi, aby sąd zbadał te akty i na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, traktując jej skargę jako skargę na inne akty lub czynności, określone w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Jednocześnie skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania "zaskarżonych decyzji". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do określonego przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia, organ stwierdził, że brak było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację prawną skarżącej – przedstawienie propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej – rozpatrywać w trybie administracyjnym. Według organu, nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja, w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 – t.j. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – t.j. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Przedmiot sprawy objętej niniejszą skargą dotyczy pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., nr [...] określającej skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwaną dalej "ustawą wprowadzającą". Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru złożonej Skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy ustawy wprowadzającej zawierają regulacje dotyczące między innymi pracowników i funkcjonariuszy służby celnej, którzy w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), mają się stać pracownikami bądź funkcjonariuszami izb skarbowych, na warunkach określonych w tej ustawie. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej złożono propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby, przewidując jednocześnie w art. 169 ust. 4 i nast. tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy wprowadzającej nie przewidziano natomiast dla składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Tym samym propozycja określająca warunki zatrudnienia nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zaznaczyć, że "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia Skarżącej na stanowisku zaliczanym do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej stanowi, w ocenie Sądu, akt z zakresu prawa pracy, który pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt propozycja ta została przez Skarżącą przyjęta, chociaż uważa ona, że "ucywilnienia" jej stanowiska służbowego dokonano z naruszeniem prawa. Nie sposób zatem przyznać Skarżącej racji, iż zaskarżony akt miał charakter decyzji o zwolnieniu jej ze służby, to bowiem nastąpiłoby, gdyby nie przyjęła złożonej propozycji (art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej) i wówczas otworzyłaby się możliwość zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby. W tym stanie rzeczy, Sąd niedopuszczalną skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powodu odrzucenia skargi wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji nie podlegał badaniu.