I SA/Rz 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Kazimierz Włoch Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] maja 2017 r. nr [.] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "..." oddala skargę. Zarząd Województwa [.] , po rozpoznaniu protestu K. S., zwanego dalej skarżącym, od negatywnej oceny merytorycznej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Dywersyfikacja prowadzonej działalności poprzez budowę budynku usługowo-handlowego, przeznaczonego do prowadzenia usług dla ludności", uchwałą z dnia [.] maja 2017 r., nr [.], nie uwzględnił protestu. Skarżący, wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r., zwrócił się do Zarządu Województwa [.] (Instytucji Zarządzającej) o przyznanie mu dofinansowania na realizację projektu, pod nazwą "Dywersyfikacja prowadzonej działalności poprzez budowę budynku usługowo-handlowego, przeznaczonego do prowadzenia usług dla ludności", w ramach Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, typ projektu rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Wniosek ten został ostatecznie zarejestrowany pod numerem [...]. Jak wynika z opisu projektu jego celem jest budowa budynku usługowo-handlowego, zlokalizowanego w P., a także zakup wyposażenia technicznego pomieszczeń w którym to budynku skarżący zamierza uruchomić nowe rodzaje działalności gospodarczej, tj. prowadzenie stacji diagnostycznej pojazdów do 3,5 t. a także wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Stacja diagnostyczna zajmować będzie część parteru, a reszta powierzchni budynku wynajmowana będzie firmom świadczącym usługi z branży finansowej, ubezpieczeniowej i działalności prozdrowotnej. Projekt skarżącego został oceniony pozytywnie pod względem formalnym, po czym skierowany do oceny merytorycznej. Dokonując oceny projektu skarżącego pod względem merytorycznym Zarząd Województwa [.], działający w charakterze Instytucji Zarządzającej, ocenił go negatywnie, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 25 października 2016 r., nr [...]. Jak wynika z treści przedmiotowego pisma wniosek skarżącego nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych, w związku z czym przedstawiony przez niego projekt nie może podlegać ocenie jakościowej (punktowej). Instytucja Zarządzająca, opierając się na opiniach ekspertów Komisji Oceny Projektów doszła do wniosku, że projekt skarżącego nie spełnia trzech kryteriów merytorycznych standardowych, tj. kryterium nr I, nr IX, nr X. Odnośnie poszczególnych, wskazanych powyżej kryteriów eksperci wnieśli następujące uwagi i zastrzeżenia: a) kryterium nr I – zasada zapobiegania dyskryminacji i równości szans; według pierwszego eksperta, jak to wynika z części B.2 wniosku, projekt skarżącego, narusza zasadę niedyskryminacji przez to, że zapewnia dostęp osób niepełnosprawnych tylko do pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku; podobnie drugi z ekspertów wytknął, iż osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach, nie będą w stanie korzystać z pomieszczeń na piętrze, b) kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu; pierwszy ekspert zakwestionował wykonalność finansową projektu podkreślając, że całkowita wartość projektu wynosi 2 979 158,40 zł, tymczasem przychody skarżącego za 2015 r. wyniosły 368 700 zł, dochód zaś 46 000 zł, kapitał firmy wynosi 234 000 zł (środki pieniężne 76 000 zł ), w tej sytuacji, nawet uzyskanie kredytu w wysokości 1 937 664 zł (promesa warunkowa PKO BP) nie gwarantuje realizacji projektu, gdyż kredyt obciążałby zbytnio wynik finansowy firmy; drugi ekspert również zauważył, że zasoby rzeczowe i finansowe skarżącego nie są adekwatne do skali przedsięwzięcia objętego projektem, a uzyskanie kredytu nie jest pewne, c) kryterium nr X – wykonalność techniczna i technologiczna projektu; w tym zakresie pierwszy ekspert stwierdził, że niezapewnienie dostępu dla osób niepełnosprawnych do pomieszczeń usytuowanych na piętrze świadczy o nieprawidłowym przygotowaniu dokumentacji technicznej i projektu budowlanego; drugi ekspert również wytknął nieprzystosowanie całego obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zarząd Województwa [.], po rozpatrzeniu protestu skarżącego, uchwałą z dnia [.] maja 2017 r., nr [.], nie uwzględnił go, podtrzymując pierwotnie dokonaną ocenę projektu. Wypowiadając się co do poszczególnych kryteriów, eksperci wyrazili następujące stanowiska: a) kryterium nr I – zasada zapobiegania dyskryminacji i równości szans, pierwszy z ekspertów wskazał, że skarżący na etapie składania wniosku nie przewidział rozwiązań architektonicznych umożliwiających poruszanie sią po budynku osób niepełnosprawnych, a stwierdzenie w proteście możliwości zamontowania odpowiedniej platformy, w sytuacji gdyby wynajmujący pomieszczenia zatrudniali takie osoby, nie świadczy o spełnieniu wymogów; drugi ekspert podkreślił, że na stronie 34 dokumentacji projektowej zaznaczono ograniczenie użytkowania obiektu przez osoby niepełnosprawne, w związku z tym zasadnym jest stwierdzenie, że już w chwili projektowania obiekt nie spełniał wymogów, zwłaszcza tych w zakresie niedyskryminacji, b) kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu; pierwszy ekspert zwrócił uwagę, na niewskazanie w biznesplanie podmiotu mającego udzielić kredytu, a dostarczona w ramach uzupełnień promesa warunkowa (wystawiona przez PKO BP SA) nie stanowi wiarygodnej gwarancji uzyskania kredytu, poza tym do protestu skarżący dołączył promesę innego banku (Bank Spółdzielczy w P.), oprócz tego ekspert zwrócił uwagę na słabą kondycję finansowa skarżącego, niską wysokość przychodów za lata ubiegłe, w stosunku do wartości projektu (288 300 zł w 2014 r., 368 700 zł w 2015 r., 360 000 w 2016 r., niskie dochody (46 000 zł w 2015 r., 50 000 zł w 2016 r., stratę w 2014 r.), niski poziom środków własnych (64 600 w 2014 r., 76 300 w 2015 r. i 1 519 960 zł w 2016 r., z których to środków 1 500 000 zł pochodziło z zaciągniętego kredytu; drugi ekspert zauważył, że relacja wielkości kredytu do zysków, jak również kwoty finansowania projektu do zysków jest zbyt duża, a prognozowane zyski są bliskie wartości rat do spłacenia za zobowiązania kredytowe, poza tym uzyskanie kredytu nie jest pewne; ekspert zwrócił też uwagę, że wątpliwa jest także wykonalność instytucjonalna projektu, albowiem projekt dotyczy działalności, której dotąd skarżący nie prowadził, w związku z czym nie dysponuje odpowiednimi zasobami kadrowymi i niezbędnym w tym zakresie doświadczeniem, c) kryterium nr X – wykonalność techniczna i technologiczna projektu; pierwszy ekspert podkreślił, że skarżący nie wybrał optymalnego wariantu realizacji projektu, uwzględniającego między innymi dostęp do budynku przez osoby niepełnosprawne, ponadto harmonogram prac i budżet realizacji projektu nie są realne; drugi ekspert wytknął nieprzedstawienie kosztorysu prac, zauważył także, że skarżący nie może też zagwarantować, iż będą chętni do wynajmu pomieszczeń, ponadto wytknął niezapewnienie dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych. Skargę na uchwałę Zarządu Województwa [.] z [.] maja 2017 r. wniósł skarżący, domagając się jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: • art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm. zwanej dalej ustawą o polityce spójności) poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku w związku z błędnym przyjęciem, że nie zostały spełnione kryteria nr I, IX, X, • § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego za lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego za lata 2014-2020 (ze zm. zwanego dalej Regulaminem konkursu) poprzez uznanie, że przedstawione przez skarżącego informacje nie pozostawiały wątpliwości, co do braku spełnienia przez skarżącego kryterium wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu, w związku z czym zasadnym było zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty, potwierdzające wykonalność instytucjonalną oraz finansową projektu bądź też przesłanie informacji co do instytucji, w której zostanie zaciągnięty kredyt, a w konsekwencji uznanie, iż firma skarżącego nie jest przygotowana na wdrożenie projektu pod względem finansowym; uznanie, że przedłożone wraz z protestem dokumenty, potwierdzające możliwości finansowe skarżącego nie mogą zostać uwzględnione, albowiem skarżący nie został wezwany do ich przedłożenia, co skutkowało uznaniem, że firma skarżącego nie jest przygotowana na wdrożenie projektu pod względem finansowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sytuacji, w której wynajmujący u skarżącego pomieszczenie będzie zatrudniał osobę niepełnosprawną zostanie w budynku zamontowana platforma schodowa umożliwiająca transport osób. Informacja o tym znalazła się już w treści sprzeciwu, co nie zostało przez Instytucję Zarządzającą uwzględnione. W zakresie wykonalności projektu skarżący podkreślił, że do protestu załączył ostateczną promesę kredytową, jak również oświadczenie R. S., stanowiące dodatkowe potwierdzenie posiadanego zaplecza finansowego, zapewniającego terminową realizacje inwestycji. Skarżący zarzucił ponadto, że wobec wątpliwości po stronie Zarządu Województwa, dotyczących realizacji przez niego projektu, nie został wezwany do przedłożenie dokumentów, w postaci między innymi promesy i oświadczenia R. S., co stanowi naruszenie postanowienia § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu. Zarząd Województwa [.] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Spór pomiędzy skarżącym a Instytucją Zarządzającą w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej spełnienia przez niego merytorycznych kryteriów standardowych, warunkujących przekazanie wniosku (projektu) do dalszej oceny jakościowej. Zarząd Województwa [.], opierając się na treści wniosku oraz jego załączników, w szczególności biznesplanu, wytknął niespełnienie przez projekt trzech kryteriów, tymczasem skarżący, polemizując z tą oceną powołał się na okoliczności podniesione przez niego w proteście, a świadczące, w jego ocenie o tym, że istniej możliwość zamontowania w budynku platformy służącej poruszaniu się osób niepełnosprawnych oraz dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków na realizację inwestycji. Dokonując oceny legalności i zasadności przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny projektu, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, na wstępie należy zaznaczyć, że instytucja dokonująca oceny zgłoszonych do konkursu projektów winna opierać się przede wszystkim na informacjach wynikających z przedłożonej we właściwym trybie (w ściśle ustalonym terminie składania wniosków), przewidzianym w ramach danego konkursu, dokumentacji w postaci wniosku i jego załączników. To właśnie te dane są podstawą oceny projektu, albowiem przyjęcie odmiennego stanowiska, dopuszczającego de facto modyfikowanie wniosku (projektu), chociażby na etapie wnoszenia protestu, stanowiłoby obejście regulacji odnoszących się do trybu składania wniosków. Powoływanie się na dodatkowe okoliczności, na etapie oceny projektu, w szczególności w ramach rozpatrywania protestu, możliwe jest jedynie w celu doprecyzowania, wyjaśnienia, wcześniej podawanych informacji czy też wykazania niezasadności twierdzeń instytucji zarządzającej, co do oceny projektu. W niniejszej sprawie skarżący, deklarując we wniosku ograniczoną dostępność dla osób niepełnosprawnych planowanego do wybudowania budynku (co wynika wprost z literalnego brzmienia zapisów wniosku, w którym, w pozycji B3 stwierdzono jednoznacznie, że dostęp dla osób niepełnosprawnych będzie zapewniony jedynie na paterze, gdyż nie przewiduje się dźwigu osobowego) dopiero na etapie składania protestu zadeklarował, że w razie potrzeby, tj. w sytuacji, w której wynajmujący pomieszczenia (najemcy) zatrudnialiby osoby niepełnosprawne, zamontuje odpowiednią platformę schodową. Tego rodzaju zmiana stanowiska, co do dostępności budynku dla osób niepełnosprawnych, dokonana już po negatywnej ocenie tej okoliczności przez Instytucję Zarządzającą stanowi niewątpliwie modyfikację projektu (istotną, z punktu widzenia wymogów konkursowych zmianę właściwości planowanego do wzniesienia budynku) w tym zakresie, której skuteczności, w kontekście zasad przeprowadzenia konkursu, nie sposób uznać. Na marginesie dodać też należy, że sama deklaracja skarżącego, odnośnie możliwości przystosowania budynku dla osób niepełnosprawnych nie stanowi wystarczającego argumentu, przemawiającego za przyjęciem, iż zmiana właściwości budynku jest pewna. Zwrócić też należy uwagę, że zamontowanie platformy schodowej skarżący uzależnił od tego czy wynajmujący będą zatrudniać osoby niepełnosprawne, co świadczy o tym, że przewiduje on zmianę właściwości budynku, ale jedynie pod określonymi warunkami, tj. w sytuacji, w której najemcy zatrudnialiby osoby niepełnosprawne. Abstrahując już od tego, że może to prowadzić do swoistego rodzaju weryfikacji potencjalnych najemców, pod kątem ich indywidualnych potrzeb i wymagań, co również w sposób oczywisty godzi w zasadę niedyskryminacji, to w żaden sposób nie uwzględnia potrzeb ewentualnych klientów tychże najemców, wśród których mogą być osoby poruszające się na wózkach. Tak więc nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia skarżącego zawarte w proteście, to w dalszym ciągu czynnik dyskryminujący osoby niepełnosprawne nie zostałby wyeliminowany. Rację należy przyznać również Zarządowi Województwa [.], że cechy niedopuszczalnej modyfikacji można zauważyć również w kwestii zmiany podmiotu mającego udzielić skarżącemu kredytu. Najpierw bowiem deklaruje on uzyskanie kredytu od jednego banku, po czym wraz z protestem przedkłada promesę wydaną przez inny bank. Wprawdzie sam dokument promesy nie jest bezwzględnie konieczny do udokumentowania możliwości pozyskania środków, jednakże zmiana podmiotu mającego udzielić kredytu uprawdopodabnia wątpliwości co do rzeczywistych możliwości pozyskania przez skarżącego odpowiednich środków na realizację projektu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że podstawą oceny projektu jest wyłącznie dokumentacja konkursowa, a wszelkie modyfikacje w tym zakresie, w szczególności te istotne, nie mogą wpływać na ocenę wniosku/projektu, gdyż skutkowałoby to podważeniem zasad przeprowadzania konkursu, w szczególności jeżeli chodzi o zasady rozpatrzenia protestu i regułę zapewniającą dwukrotność oceny przez dwie pary ekspertów. Mielibyśmy bowiem do czynienia w tym wypadku nie z ponowną oceną tożsamego projektu, ale projektu zmodyfikowanego, o zupełnie innych właściwościach i parametrach. Dokonując oceny projektu skarżącego, pod kątem spełnienia przez niego kryteriów merytorycznych dopuszczających Zarząd Województwa [.], opierając się na ocenach ekspertów, wytknął niespełnienie przez projekt trzech kryteriów, tj. kryterium nr I, IX i X. Podstawą dokonanej oceny we wszystkich trzech przypadkach (kryteriach) było stwierdzenie nieprzystosowania planowanego do wybudowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, a także zakwestionowanie posiadania przez skarżącego środków na realizację projektu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że już zakwestionowanie spełnienia tylko jednego kryterium merytorycznego dopuszczającego, zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, przesądza negatywną ocenę merytoryczną całego projektu. Niemniej jednak, wobec zakwestionowania w niniejszej sprawie spełnienia trzech kryteriów, konieczne jest całościowe odniesienie się do zaprezentowanej przez Instytucję Zarządzającą oceny, we wszystkich jej aspektach. Jeżeli chodzi o nieprzystosowanie budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, to jak to już wyżej wskazano, wobec jasnych i jednoznacznych sformułowań we wniosku o dofinansowanie, wprost przyznających zapewnienie dostępności budynku dla osób poruszających się na wózkach jedynie na parterze, kwestionowanie stanowiska Zarządu Województwa [.] nie znajduje uzasadnionych podstaw. Odmienne od pierwotnego stanowisko skarżącego w tym względzie, wyrażone w proteście i jego załącznikach, uznać należy za wyraz jego reakcji na stwierdzenia organu, mającej na celu wykazanie zasadności swojego stanowiska, która nie może wpływać na treść oceny projektu. W kwestii braku środków na realizację inwestycji również należy przyznać rację Instytucji Zarządzającej, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, że będzie dysponował środkami na zrealizowanie inwestycji. W tym zakresie Zarząd Województwa [.] nie oparł swojego stanowiska jedynie na okolicznościach związanych z kwestią kredytowania skarżącego i podmiotem mającym udzielić kredytu, ale wywiódł swoje stanowisko z szeregu okoliczności dotyczących całokształtu działalności skarżącego, w szczególności wysokości obrotu jego przedsiębiorstwa, dochodów oraz posiadanych zasobów, a co za tym idzie perspektyw związanych z możliwością realizacji projektu o wartości znacznie przewyższającej wskazane powyżej kwoty/wskaźniki ekonomiczne. W kontekście powyższego Zarząd Województwa [.] słusznie wytknął, że niska kwota przychodów skarżącego, niewielka dochodowość prowadzonej działalności nie uprawdopodabnia możliwości zrealizowania projektu. Podobnie zasadnie stwierdził, że wartość projektu drastycznie przewyższa wartość zasobów skarżącego, a potencjalna możliwość pozyskania środków z kredytów może zachwiać jego płynnością finansową, jako że spłaty przedmiotowych zobowiązań potencjalnie pochłoną całość wygenerowanych zysków, które i tak zostały oszacowane w oparciu o bardzo optymistyczne założenia. Nie można pominąć bowiem tego, że skarżący dopiero zamierza poszukiwać potencjalnych najemców lokali, w kontekście czego jego twierdzenia odnośnie przewidywanych zysków należy traktować ostrożnie. W kwestii pewności, co do możliwości uzyskania kredytu zgodzić się należy z Instytucją Zarządzającą, że promesa nie gwarantuje tego, że kredyt zostanie udzielony. Zależeć to będzie bowiem od zdolności kredytowej skarżącego, występującego o takie środki, tak więc nie sposób jest stwierdzić, że środki takie na pewno na konto skarżącego wpłyną. Mając zaś na uwadze jego zasoby majątkowe i wielkość dotychczas prowadzonej działalności, w kontekście możliwości i gwarancji spłaty tych zobowiązań, wątpliwości tego rodzaju należy uznać za zasadne, a sugerowana w proteście zmiana potencjalnego kredytodawcy tylko je potwierdza. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dokonana przez Zarząd Województwa [.] ocena projektu zgłoszonego przez skarżącego jest rzetelna, a ponadto została przeprowadzona w sposób przejrzysty i bezstronny. Spełnia więc wymogi jakie w tym zakresie wynikają z postanowień art. 37 ustawy o polityce spójności, albowiem organ rozważył w sposób wszechstronny wszelkie właściwości projektu, ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, a zaprezentowane wnioski znajdują logiczne i racjonalne uzasadnienie. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Instytucje Zarządzającą § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu, w związku z niewezwaniem go do złożenia wyjaśnień, ponieważ okoliczności sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że takie wątpliwości wystąpiły. Jak to już wyżej zauważono, podstawą dokonanej przez Zarząd Województwa [.] oceny były okoliczności wynikające w sposób jasny i jednoznaczny z wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników, nie zachodziła więc potrzeba doprecyzowywania tychże informacji. Podstawą wystąpienia o wyjaśnienia czy uzupełnienia nie mogą zaś być różnice interpretacyjne, dotyczące właściwości i zakwalifikowania poszczególnych faktów, rzutujących na ocenę projektu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią § 5 ust.5 pkt 12 Regulaminu konkursu w ramach składanych wyjaśnień/korekt niedopuszczalne jest wprowadzanie zmian w projekcie, tak więc nawet gdyby skarżący został wezwany o stosowne wyjaśnienia bądź korekty, to nie mógłby tym sposobem zmodyfikować treści projektu w sposób sugerowany w skardze, a wcześniej w proteście, eliminując uchybienia wytknięte na etapie pierwotnej oceny. Tego rodzaju korekty dotyczyłyby bowiem istotnych cech projektu, zatem ich modyfikacja musiałaby zostać zakwalifikowana jako niedopuszczalna zmiana projektu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o polityce spójności, oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa w dokonanej ocenie merytorycznej projektu skarżącego.