II SA/Kr 748/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. nr XLV/323/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadnienie: W dniu 21 lutego 2013 r. Rada Gminy Łabowa podjęła Uchwałę Nr XXVIII/201/2013 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów. O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie – Gazecie Wyborczej w dniu 2 lipca 2013 r. oraz w dniu 1 lipca 2013 r. obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu. Pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wójt Gminy Łabowa zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowana planu. Po uwzględnieniu uzgodnień i opinii sporządzono projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz sporządzono prognozę skutków finansowych. Pismem z dnia 25 marca 2014 r. Wójt Gminy Łabowa wystąpił o opinie do projektu planu do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Ww. instytucje zaopiniowały pozytywnie projekt zmiany planu. Projekt zmiany planu uzgodniono z Wojewodą Małopolskim, Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Krakowie, Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w Nowym Sączu, Zarządem Województwa Małopolskiego w Krakowie, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Krakowie, Zarządem Powiatu Nowosądeckiego, Agencją Wywiadu w Warszawie, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie, Śląsko-Małopolskim Oddziałem Straży Granicznej w Raciborzu, Małopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w Nowym Sączu, Generalna Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie, Powiatowym Zarządem dróg w Nowym Sączu. Po uwzględnieniu warunków zawartych w opinii Starosty Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 14 kwietnia 2014 r., dnia 3 czerwca 2014 r. ogłoszono w prasie – Gazecie Wyborczej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniach od 10 czerwca 2014 r. do dnia 10 lipca 2014 r. Podano, że dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w planie odbędzie się dnia 17 czerwca 2014 r. w Urzędzie Gminy w Łabowej oraz wyznaczono termin na wnoszenie uwag dotyczących projektu zmiany planu do dnia 24 lipca 2014 r. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminie Łabowa wywieszono na tablicy ogłoszeń dnia 2 czerwca 2014 r. Z protokołu z dnia 17 czerwca 2014 r. wynika, że na dyskusję publiczną nie przybył nikt. Z oświadczenia Wójta Gminy Łabowa z dnia 28 lipca 2014 r. wynika, że nie wpłynęły żadne uwagi, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W załączniku nr 2 do Uchwały Nr XLV/323/2014 z dnia 25 września 2014 r. Rada Gminy Łabowa stwierdziła brak potrzeby rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwałą nr XLV/323/2014 Rada Gminy Łabowa uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego w sołectwie Kotów. W piśmie z dnia 19 maja 2015 r. kierowanym do Wójta Gminy Łabowa, Wojewoda Małopolski wskazał, że w przedłożonej uchwale Nr XLV/323/2014 Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. niedopuszczalne są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczające zmniejszenie odległości linii zabudowy za zgodą zarządcy drogi wewnętrznej. Drogi wewnętrzne bowiem, jako drogi niepubliczne, nie mają zarządcy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a właściciel działki obejmującej drogę wewnętrzną, nie może dowolnie kształtować (zmieniać) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy dla dróg wewnętrznych, – o czym mowa w § 6 ust. 5 pkt 1 uchwały – jest wyłącznie ustaleniem planistycznym, niewynikającym z jakichkolwiek przepisów odrębnych. Wedle Wojewody Małopolskiego pozostawienie nieuprawnionym podmiotom możliwości ingerencji w ustalenia planu (po jego uchwaleniu) poprzez zmianę tego ustalenia w zależności od stanowiska "zarządcy drogi" narusza zasadę poprawnej legislacji jak również przepisy prawa dotyczące sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ nadzoru wniósł o poinformowanie w terminie do dnia 30 maja 2015 r. czy i jakie czynności Wójt Gminy Łabowa zamierza podjąć, celem doprowadzenia do zgodności z prawem ww. uchwały. Od tych działań Wójta organ nadzoru uzależnił podjęcie dalszych czynności nadzorczych. W piśmie z dnia 26 maja 2015 r. Wójt Gminy Łabowa podał, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu, a przepisami art. 1, 2, 19 ust.2 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyjaśnił, że tereny objęte zmianą planu, uwidocznione na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały położone są przy drodze wewnętrznej w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Według urzędowej ewidencji gruntów jest to droga wewnętrzna osiedlowa. Wyjaśnił, że przedmiotowa droga jest własnością Gminy Łabowa i Gmina jest jej zarządcą. Powyższe upoważnia zarządcę drogi wewnętrznej do regulacji odległości zabudowy od drogi wewnętrznej zgodnie z powołanymi przepisami (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W dniu 14 czerwca 2017 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 25 września 2014 r. Nr XLV/323/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łabowa z wyłączeniem obszaru popradzkiego Parku Krajobrazowego – w sołectwie Kotów, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie § 6 ust. 4 i 5 części tekstowej uchwały. Podniósł, że ww. uchwała została uchwalona z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały do wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dojazd stanowi droga wewnętrzna, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 poz.1440. ze zm.) . Zgodnie z art. 7 cytowanej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Dodał, że ustalona w § 6 ust. 5 pkt 1) zaskarżonej uchwały linia zabudowy w odległości nie mniejszej niż 4,50 m od granicy działki drogowej jednoznacznie wskazuje na odległość od drogi wewnętrznej, przy czym nie ustalono symbolu drogi w planie miejscowym i nie opisano jej jako "droga publiczna". Tymczasem w art. 43 ust. 1 ustawy o dragach publicznych zostały określone minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni jedynie w odniesieniu do dróg publicznych. Od dróg gminnych poza terenami zabudowanymi odległość ta wynosi minimum 15 metrów, a na terenach zabudowanych 6 metrów. W art. 43 ust. 2 ustawy o publicznych przewidziano też możliwość upoważnienia zarządców dróg do wyrażenia zgody na zmniejszenie tej odległości w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wedle strony skarżącej niedopuszczalne są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczające zmniejszenia odległości linii zabudowy za zgodą zarządcy drogi wewnętrznej. Drogi wewnętrzne jako drogi niepubliczne nie mają zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a właściciel działki obejmującej drogę wewnętrzną nie może dowolnie kształtować (zmieniać) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczenie dla zarządcy drogi wewnętrznej prawa w zakresie wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości linii zabudowy wykracza poza kompetencję Rady gminy. Takie pozostawienie nieuprawnionym podmiotom możliwości ingerencji w ustalenia planu (po jego uchwaleniu) poprzez zmianę tego ustalania w zależności od stanowiska "zarządcy drogi" narusza zarówno zasadę poprawnej legislacji jak również przepisy prawa dotyczące sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Małopolski dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. II SA/GL 1527/12) nieprawidłowe ustalenie przebiegu linii zabudowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łabowa wniósł o oddalenie skargi. Podał, że tereny objęte zmianą uwidocznione na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały położone są przy drodze wewnętrznej w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Droga ta jest własnością Gminy Łabowa, dla której Sąd Rejonowy w Nowym Sączu Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą Nr NS l S/00068579/61, droga ta jest pod zarządem Gminy. Wójt dodał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej droga wewnętrzna posiada ustawowego zarządcę, z tym, że pojęcie zarządcy nie jest w tym przypadku oparte na przepisach ustawy o drogach publicznych, lecz wynika z przepisów o gospodarce nieruchomościami i ustawy o ewidencji gruntów. Ustalenia § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt. 1 przedmiotowej uchwały w świetle takiego stanu faktycznego nie dotyczą zatem pojęcia "zarządcy drogi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ odnosi się do pojęcia "zarządcy drogi" w rozumieniu art. 8 ust. 1 tej ustawy. Nadto, mając na uwadze obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie odległości, regulacja taka może praktycznie dotyczyć przesunięć linii zabudowy o 1-2 m, bez żadnego istotnego wpływu na ład przestrzenny. Co więcej, żaden podmiot (w tym wypadku właściciel) nie może być pozbawiony prawa do regulacji usytuowania zabudowy także z przesłanek i przepisów innych niż ustawa o drogach publicznych np.: ze względów widokowych, ochrony zieleni, zachowania ogólnodostępnych stref wzdłuż cieków, lub - jak w rozważanej sprawie - ochrony dróg wewnętrznych przed obudową. Wedle Wójta nie znajduje uzasadnienie stwierdzenia organu nadzoru, że zapisy planu zawarte w § 6 ust .4 i ust. 5 pkt. 1 naruszają przepisy dotyczące sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego z wymienionymi na wstępie normami ustawy o drogach publicznych. W jego ocenie nie zachodzi "niezgodność" z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności w zakresie naruszania zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu, który mógłby skutkować nieważnością wymienionej na wstępie uchwały Rady Gminy Łabowa. Mając jednocześnie na uwadze art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, wskazał, że do takich zadań należy zaliczyć uprawnienia zarządcy dróg będących własnością Gminy, w tym kształtowanie zabudowy przy tych drogach. Wójt Gminy Łabowa podniósł nadto, że strona skarżąca żąda stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt. 2, podczas gdy z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem Wojewody podjęta przez Radę Gminy Łabowa uchwała jest wadliwa tylko w zakresie § 6 ust. 5 pkt. 1. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował wniosek skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego sformułował jako skargę na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 10 września 2014 r., należy zatem przyjąć, że wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać też należy, że zakres regulacji zaskarżonej uchwały jest bardzo niewielki: jego istota sprowadza się do wprowadzenia do obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dotychczasowych terenach rolnych, położonych obok siebie dwóch obszarów zabudowy mieszkaniowej MN. Do tych dwóch obszarów ma prowadzić i dalej je rozdzielać droga wewnętrzna, do której nawiązuje skarga. Wzdłuż tej "drogi" w rysunku planu wyznaczono linie zabudowy, choć samej drogi, jako obszaru odrębnego, nie oznaczono i nie nadano jej symbolu. Chociaż więc zarzut skargi dotyczy jedynie zapisów o drodze wewnętrznej i o linii zabudowy, to – zważywszy na opisany zakres przedmiotowy zaskarżonego aktu – w rzeczywistości odnosi się on do całej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (Dz.U.2012.647), naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że nie została naruszona procedura planistyczna, zachowano właściwość organów, a ustalenia planu nie naruszają uregulowań Studium. Pozostaje zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy – tak jak twierdzi skarżący Wojewoda - zostały naruszone zasady sporządzana planu. Wojewoda, wskazując jedynie, że opisana w ust. 4 § 6 planu "droga wewnętrzna" nie jest drogą publiczną, nie wskazał, na czym polega wada w/w zapisu i którą z zasad zapis ten narusza. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Realizacja tej zasady polegać ma na m.in. na tym, że dla nowo tworzonych terenów budowlanych zapewniona zostanie w planie odpowiednia infrastruktura, w tym także drogowa, zapewniająca połączenie tych terenów z publicznym systemem komunikacyjnym. Zaskarżona uchwała stosownej regulacji w ogóle nie zawiera. Co prawda w kwestionowanym ustępie 4 § 6 wskazuje się, że dojazd (bez sprecyzowania, dokąd) "istniejącą drogą wewnętrzną oraz urządzonymi dojazdami", ale zapis ten stanowi opis istniejącego stanu faktycznego a nie opis rozwiązań planistycznych. Na rysunku planu owa "droga wewnętrzna" nadal pozostaje w części obszarem rolnym R, w części obszarem zabudowy zagrodowej MRJ. Nowo wyznaczone tereny budowlane MN położone są w znacznej odległości od drogi publicznej KDp-Z i stanowią po względem komunikacyjnym enklawę wśród obszarów o innym przeznaczeniu. Już choćby z tego powodu uznać należało, że istotnie została naruszona w/w zasada sporządzania planu, a naruszenie to determinuje konieczność wyeliminowania nie tylko wskazanych w skardze zapisów, ale całej uchwały. Wyjaśnienia wymaga też jednak kwestia linii zabudowy. Pojęcie "linii zabudowy" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Przyjąć najogólniej można, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni (choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni). Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12 LEX 1251795). Wykreślając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać; ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Tego uprawnienia organ planistyczny nie może przekazać innemu podmiotowi, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej. Nie jest zaś niczym innym, jak tylko nieuprawnionym przekazaniem kompetencji do zmiany zapisu planu w omawianym zakresie upoważnienie "zarządcy drogi" do wyrażenia zgody, poza procedurą planistyczną, na zmniejszenie wyznaczonej ustalonej linią zabudowy odległości od drogi wewnętrznej. Zupełnie przy tym bez znaczenia pozostaje to, że "droga wewnętrzna" pozostaje w zarządzie Gminy jako jej właściciela. Zapis planu zagospodarowania przestrzennego nie może dla właściciela działki pełniącej funkcje drogowe rodzić samoistnie uprawnienia do decydowanie o tym, w jakiej odległości od granic tej działki ma być sytuowana zabudowa na działkach sąsiednich. Właściciel działki "drogowej" decyduje o losach tej działki a nie o działkach sąsiednich. Zupełnym zaś nieporozumieniem jest porównywanie uprawnień właściciela takiej działki do uprawnienia zarządcy drogi publicznej, w szczególności do zmiany określonych ustawą o drogach publicznych odległości obiektu budowlanego od drogi (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych). Regulacje te nie mają żadnych punktów zbieżnych, a zarząd drogami publicznymi i planowanie przestrzenne to dwie zupełnie różne kwestie. Podzielić zatem należy zarzut skargi, że kwestionowany zapis planu, przyznający "zarządcy drogi" uprawnienie do wyrażenia zgody na zmniejszenie ustalonej linią zabudowy odległości, jest pozbawiony podstawy prawnej. Nie sposób jednak nie dostrzec, że wyeliminowanie tylko tego zapisu doprowadzi do sytuacji, w której w obrocie pozostanie plan z obowiązującą "sztywną" linią zabudowy wykreśloną w rysunku planu. Założyć zaś należy, że ustalenie "sztywnej" linii o takim dokładnie przebiegu mogło nie być wolą Gminy, która – przy braku możliwości korzystania z odstępstw –swe władztwo planistyczne w omawianym zakresie inaczej mogłaby zrealizować. Dlatego też i z tego powodu Sąd uznał, że uwzględnienie skargi tylko w zakresie jej wniosku nie jest wystarczające. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.