II SAB/Rz 51/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego R. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R.D. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia na wniosek informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. R.D. wystąpił do Wójta Gminy [...] udostępnienie informacji publicznej poprzez 1) poinformowanie go czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia otrzymania wniosku Urząd Gminy [...] zlecał zewnętrznym kancelariom prawnym i innym podmiotom reprezentowanie Urzędu Gminy [...] przed zewnętrznymi organami publicznymi (w tym przed Sądami) oraz wykonanie na jego rzecz opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a jeśli tak, to o przekazanie mu kopii umów zawartych przez Urząd Gminy [...] z zewnętrznymi kancelariami prawnymi i in. podmiotami na reprezentowanie UG[...] przed zewnętrznymi organami publicznymi (w tym przed Sądami) oraz na wykonanie opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a także kopii otrzymanych przez UG [....] opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., wykonanych przez te kancelarie i inne podmioty w ramach ww. umów; 2) poinformowanie go czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. Urząd Gminy [...] zatrudniał/zatrudnia na podstawie umowy o pracę pracowników, którym powierzono wykonywanie zadań związanych z zagadnieniami prawnymi w UG [...] (w tym reprezentowanie UG [...] przed zewnętrznymi organami publicznymi, np. przed Sądami) oraz wykonywanie na rzecz Urzędu Gminy [...] opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., a jeśli tak to o podanie ilu takich pracowników zatrudnia UG [...] i na jakich stanowiskach pracy oraz jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto każdego z takich pracowników, zgodnie z ich umowami o pracę. We wniosku wskazano adres do przesłania ww. informacji i dokumentacji. R.D. w wystosowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucił temu Organowi naruszenie art. 13 ust 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.ip."). przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy [...] w[...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do dnia wysłania skargi, tj. 23 czerwca 2017 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 - dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Za uzasadnione w związku z tym należy Jego zdaniem uznać zobowiązanie Wójta Gminy [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [....] wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku pracownik Urzędu Gminy [...] poczynił przygotowania mające na celu jego załatwienie. Terminowe załatwienie wniosku w niniejszej sprawie było niemożliwe z uwagi na szeroki zakres żądanych danych. Wprawdzie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia terminu ustawowego i nie wyznaczono nowego terminu załatwienia wniosku, jednak przekroczenie to nie wydaje się stanowić rażącego naruszenia prawa. Poza tym, odpowiedź na wniosek jest w trakcie przygotowania. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy [...] wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nieorzekanie o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art 149 § 2 P.p.s.a., względnie wymierzenie jej w minimalnej wysokości. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2017 r. R.D. podtrzymał wszelkie wnioski i twierdzenia zgłoszone w skardze na bezczynność. W ocenie skarżącego organ w odpowiedzi na skargę podał informacje niezgodne z rzeczywistością co do szczerej intencji i chęci udzielenia odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. W istocie pracownik Urzędu Gminy [...] czynił wielokrotnie starania zmierzające w kierunku zmuszenia go do wycofania wniosku, a następnie do wycofania skargi kontaktując się w tym celu wielokrotnie ze skarżącym i z członkami jego rodziny. Organ słusznie przyznaje, że w sprawie doszło do naruszenia terminu ustawowego i nie wyznaczono nowego terminu załatwienia wniosku. Jednakże twierdzenie organu, że powyższe przekroczenie "nie wydaje się stanowić rażącego naruszenia prawa" w ocenie skarżącego nie tylko świadczy o braku poszanowania przez organ obowiązującego prawa, ale również o lekceważącym stosunku do obywateli i ich podstawowych praw. Zwrócił jednocześnie uwagę, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia podpisania niniejszego pisma procesowego (tj. ponad 3 miesiące) nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Działania organu w tej sprawie bezsprzecznie świadczą, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2017 r., Organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji została skarżącemu przesłana w dniu 21 lipca 2017 r. W dołączonym piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. Organ wskazał Skarżącemu podmiot, z którym Gmina podpisała umowę obsługi prawnej wyjaśniając jednocześnie, że nie zatrudnia na podstawie umowy o pracę dodatkowych pracowników celem wykonywania zadań związanych z zagadnieniami prawnymi. Odnośnie pozostałej części żądania w zakresie przesłania umów dot. sporządzenia opinii, analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje, itp., oraz kopii tych dokumentów sporządzanych przez kancelarie prawne i inne podmioty, organ poinformował, że szeroki zakres żądanej kwalifikuje ją jako informację przetworzoną, a zatem jej udzielenie będzie wiązało się z koniecznością uiszczenia opłaty. Organ nie posiada scentralizowanego systemu umożliwiającego zlokalizowanie tych informacji, a zatem ich zgromadzenie będzie wymagało dodatkowego nakładu pracy każdego z referatów także w zakresie anonimizacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Z uwagi na powyższe organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądanej informacji oraz, jeżeli nie ogranicza tego zakresu, do wskazania interesu publicznego przemawiającego za jej udzieleniem. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego został sformułowany w sposób uniemożliwiający udzielenie nań rzetelnej odpowiedzi bez pozyskania wyjaśnień wnioskodawcy z uwagi na to, że odnosi się do niezwykle szerokiego zakresu informacji. Pracownik organu czynił wielokrotne starania celem skontaktowania się z wnioskodawcą, ale nie w celu doprowadzenia do wycofania wniosku, ale w celu sprecyzowania zakresu żądanej informacji. We wniosku nie podano telefonu ani adresu poczty elektronicznej. Adres poczty elektronicznej został pozyskany dopiero ze strony internetowej firmy skarżącego. Skarżący wiedział o próbach kontaktu ze strony organu, a zatem należy domniemywać, że celowo uniemożliwiał prowadzenie postępowania poprzez utrudnianie kontaktu, a tym samym pozyskania informacji niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek. Nie wiadomo również czy odebrał pismo z dnia 20 lipca 2017 r. bo brak jest zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została częściowo uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Sprawa powinna być załatwiona "od ręki", co wynika z istoty dostępu do informacji publicznej. Dlatego też w u.d.i.p. terminy udostępnienia informacji oraz rozpoznawania sporów związanych z decyzjami wydanymi w tego rodzaju sprawach są krótsze od terminów określonych w k.p.a oraz w p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1536/16, CBOSA). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Dodać do tego wypada, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma odpowiedzieć na wniosek tak szybko jak to jest możliwe. Sąd na podstawie przesłanych akt administracyjnych ustalił, że Wójt Gminy [...] przed wniesieniem skargi do WSA, czyli do dnia 23 czerwca 2017 r., nie rozpoznał w sposób pełny wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Do takiej informacji należą niewątpliwie informacje na temat obsługi prawnej realizowanej na rzecz Gminy [...], o czym świadczy treść art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p. Według art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych. Do sposób realizacji tych zasad wpisać należy także to, czy obsługa prawa gminy jest wykonywana za pomocą własnych środków personalnych urzędu organu, czy też jest zlecana na zewnątrz. Treść analiz, stanowisk czy opinii wykonanych na rzecz podmiotu władzy publicznej to z kolei dane publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Należy przyznać rację Skarżącemu, że jego wniosek z dnia 13 kwietnia 2017 r. (data wpływu do urzędu : 19 kwietnia 2017 r.) nie został przez Organ załatwiony w przewidzianym w u.d.i.p. terminie. Odpowiedź na to pismo jak również inna stosowna w tych okolicznościach forma działania Organu nie została podjęta do chwili wniesienia skargi do WSA. W tych okolicznościach zachowanie Wójta odpowiadało przesłankom zachowania bezczynnego. Organ dopiero w dniu 20 lipca 2017 r., (data wysłania do strony w dniu 21 lipca 2017 r.), skierował do skarżącego pismo, w których poinformował go o umowie Gminy z adwokatem o wykonywanie obsługi prawnej Urzędu Gminy. W powyższym piśmie poinformowano też wnioskodawcę o tym, że prośba o przesłanie umów o sporządzenie analiz, stanowisk, interpretacji, opracowań, projektów, wniosków aplikacyjnych o dotacje oraz kopii powyższych dokumentów, ze względu na niezwykle szeroki zakres żądanej informacji, zostanie zrealizowana po sprecyzowaniu zakresu tych informacji oraz wykazaniu interesu publicznego, dla którego udzielenie dostępu jest konieczne. Z uwagi na to udokumentowane działanie Wójta, nie można stwierdzić bezczynności tego Organu w chwili rozpoznawania skargi, co uniemożliwiło Sądowi zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Udzielona skarżącemu odpowiedź oraz wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi według WSA adekwatny w tych okolicznościach sposób zachowania Wójta. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Po pierwsze, wnioskodawca nie określił precyzyjnie zakresu interesujących go materiałów dotyczących obsługi prawnej, gdyż m.in. nie podał okresu czasu, w jakim miały one zostać wytworzone. To generowało konieczność podjęcia działań wyjaśniających. Po drugie, pracownicy Urzędu Gminy podjęli próbę nawiązania kontaktu ze skarżącym, czego dowodzą przesłane do WSA dokumenty. Po trzecie, Wójt skierował do wnioskodawcy pismo w części realizujące jego prośbę, a w pozostałej prawidłowo zakwalifikował część żądanej informacji publicznej jako przetworzoną; ilość materiałów, konieczność ich anonimizacji itp. zdecydowanie przemawiały za taką kwalifikacją. Po czwarte, pomiędzy wniesieniem skargi a datą udzielonej odpowiedzi nie upłynął czas na tyle długi, aby można było zarzucić Organowi uporczywe naruszenie prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej, tym bardziej że jak wspomniano kierowano do skarżącego prośby o kontakt. Z tych przyczyn, Sąd nie wymierzył Burmistrzowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Mają to wszystko na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.