II SA/Gl 1145/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 maja 2014 r. H. R. wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zbadanie stanu technicznego budynku znajdującego się na sąsiedniej posesji przy [...] w K., który jej zdaniem zagraża życiu. W toku oględzin w dniu [...] r. PINB ustalił, że w granicy działek znajduje się mur o wysokości 3-3,5 m i różnej długości z kamienia wapiennego, stanowiący pozostałość po budynku gospodarczym. Ściana jest odchylona od pionu i stwarza realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Organ ustalił, że właścicielami działki przy [...] są E. B., J. B., J. K., B. K., Z. K., R. H. i A. P. Właścicielami działki przy [...], są zaś B. G. i W. G. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powyższym współwłaścicielom działki przy [...], wykonanie zabezpieczeń przedmiotowego muru, pełniącego funkcję ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Jednakże wskutek odwołania J. B., decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem zbadania legalności prowadzonych robót rozbiórkowych w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wyjaśnienia, czy mur stanowi pozostałość po rozbiórce jednego, czy też kilku budynków, położonych na różnych nieruchomościach. Pismem z dnia 19 maja 2015 r. H. R. wystąpiła o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego muru. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), wstrzymał roboty budowlane związane z rozbiórką budynków znajdujących się na sąsiednich działkach nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]) oraz nałożył na właścicieli obu działek obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez: - usunięcie odpadających i rozluźnionych elementów i uzupełnienie powstałych ubytków, - zabezpieczenie wierzchołka muru poprzez wykonanie opaski betonowej lub czapy, zapobiegającej dalszej degradacji. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że przedmiotowy mur znajduje się na obu działkach. Zażalenie na powyższe postanowienia wnieśli J. B. i B. G. Żalący się J. B. zakwestionował nałożenie obowiązku na wszystkich właścicieli. Jego zdaniem, właściciele poszczególnych działek powinni wyremontować mur od swojej strony. Natomiast B. G. wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzuciła, że należało wydać nakaz rozbiórki, gdyż nie ma możliwości wzmocnienia ściany, która nie istnieje. Postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił postanowienie w części dotyczącej J. B. i E. B., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Zdaniem organu, przedmiotowy mur graniczny powstał po rozbiórce budynku na działce nr [...]. Stanowi on współwłasność właścicieli obu sąsiednich działek, czego dowodzą kopie pomiarów dla Sądu Grodzkiego w R. z [...] r. Przedmiotowy mur jako część ściany, jest w złym stanie technicznym, co uzasadniało wstrzymanie robót rozbiórkowych pozostałości po zawalonym budynku i ustalenie wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w wyniku analizy ksiąg wieczystych organ odwoławczy ustalił, że E. B. i J. B. nie mają tytuły prawnego do żadnej nieruchomości. Stąd też bezpodstawne było nałożenie na nich obowiązków. Gdy zaś idzie o zasadność nałożenia obowiązku na wszystkich współwłaścicieli sąsiednich działek, organ II instancji odwołał się do treści art. 154 kodeksu cywilnego. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał R. H., B. K., J. K., Z. K., A. P., B. G. i W. G. jako współwłaścicielom obu działek, doprowadzenie wykonywanych robót rozbiórkowych, prowadzonych przy budynku gospodarczym do stanu zgodnego z przepisami poprzez usunięcie odpowiadających i rozluźnionych elementów konstrukcyjnych muru i uzupełnienie powstałych ubytków nowym materiałem oraz zabezpieczenie wierzchołka muru poprzez wykonanie opaski betonowej lub czapy zapobiegającej dalszej degradacji muru – w terminie do dnia [...] r. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. G. oraz Z. K. Odwołująca się zarzuciła brak uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa) oraz ponownie podniosła, że sprawa winna zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki, gdyż nie ma możliwości wzmocnienia ściany, która nie istnieje. Natomiast odwołujący się wskazał na nierzetelność postępowania i brak szczegółowych ustaleń oraz oględzin z udziałem rzeczoznawcy budowlanego. Jego zdaniem, pozostałość po budynku gospodarczym na działce sąsiedniej, nie stanowi muru, zaś obowiązek doprowadzenia robót rozbiórkowych do końca winien obciążać właścicieli działki nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organ I instancji oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał R. H., B. K., J. K., Z. K., A. P., B. G. i W. G. doprowadzenie wykonywanych robót rozbiórkowych, prowadzonych przy budynku gospodarczym do stanu zgodnego z przepisami poprzez usunięcie odpadających i rozluźnionych elementów konstrukcyjnych muru i uzupełnienie powstałych ubytków nowym materiałem oraz zabezpieczenie wierzchołka muru poprzez wykonanie opaski betonowej lub czapy zapobiegającej dalszej degradacji muru - w terminie do [...] r. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i zacytowaniu treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek prowadzenia robót rozbiórkowych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co uzasadnia wydanie nakazu. Decyzja organu I instancji jest zatem prawidłowa a jedynie należało zmienić termin wykonania nakazu. Natomiast pozostałe zarzuty stron organ odwoławczy uznał za nieistotne. Skargę na decyzję ostateczną wniósł Z. K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania wobec właścicieli działki nr [...], a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że budynek którego dotyczy decyzja i podlegający rozbiórce, posadowiony jest na działce nr [...], stanowiącej własność B. G. i W. G., których obciążają obowiązki z art. 61 Prawa budowlanego. Doprowadzili oni bowiem do zawalenia się budynków i rozpoczęcia "dzikiej" rozbiórki. Właściciele działki sąsiedniej nie mogą zatem ponosić ujemnych konsekwencji ich zaniedbań. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r. Wojewódki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie wobec stwierdzenia śmierci uczestniczki postępowania B. K. w dniu [...] r. (odpis aktu zgonu z dnia [...] r. nr [...]). Postępowanie podjęto na mocy postanowienia z dnia 5 czerwca 2017 r. po ustaleniu, że spadkobiercą zmarłej jest A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji skierowano do osoby zmarłej, a zatem nie mającej przymiotu strony. W toku postępowania administracyjnego (w dniu [...] r.) zmarła bowiem B. K. Fakt ten nie był co prawda znany organom obydwu instancji, lecz nie ma to znaczenia prawnego. Przymiot strony przysługuje bowiem jedynie osobie żyjącej. W razie śmierci strony w toku postępowania z mocy art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w jej miejsce wstępują następcy prawni (spadkobiercy). Zatem śmierć współwłaścicielki działki nr [...] ([...]), na którą m.in. decyzjami organów obydwu instancji nałożono obowiązek wstrzymania robót rozbiórkowych i wykonania określonych robót, skutkować winna wstąpieniem w jej miejsce spadkobiercy, którym jest A. C., co ustalono w toku postępowania sądowego. Nałożenie obowiązków na osobę zmarłą czyni decyzje organów obydwu instancji obarczone wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co skutkuje ich nieważnością. Już z tych względów decyzje organów obu instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Wobec uwzględnienia skargi, należało na wniosek skarżącego zasądzić na jego rzecz zwrot kosztów postępowania w kwocie 500 zł (wpis sądowy), zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych stwierdzeń sąd administracyjny uznał, że zakres nałożonych obowiązków – abstrahując od prawidłowości zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), pokrywa się z obowiązkiem nałożonym wyżej przywołanym postanowieniem o wstrzymaniu robót. Organy obu instancji orzekły bowiem o wstrzymaniu robót rozbiórkowych oraz nakazały wykonanie robót doprowadzających pozostały mur w granicy obydwu sąsiednich działek do odpowiedniego stanu technicznego i to bez zbadania, czy jest to możliwe z uwagi na stan tego muru i stopień uszkodzeń. Kwestia ta jest zaś o tyle istotna, że mur jako pozostałość ściany ma wysokość od 3 do 3,5 m, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wiadomo też, jakiego odcinka (fragmentu) muru dotyczy nakaz. Wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego muru winny zatem podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego – drodze odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Nadto, zasadnie skarżący wskazał na fakt, że skoro przedmiotowy mur stanowi pozostałość budynku gospodarczego znajdującego się na jednej z działek (wg organów nadzoru – nr [...] – [...], wg skarżącego – nr [...] – [...]), obowiązki należało nałożyć zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego na inwestora, czyli osoby wykonujące roboty rozbiórkowe, a w dalszej kolejności na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, którym jest budynek gospodarczy, a nie sam pozostały po nim mur, pełniący jedynie funkcję ogrodzenia, lecz który nie był zrealizowany w tym celu. Zdaniem sądu administracyjnego, bez znaczenia są mapy archiwalne, na które powołał się organ odwoławczy, przyjmując, że jest to ściana wspólna. Taki charakter miałaby jedynie wówczas, gdyby przynależała do dwóch budynków na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś stanowiła element konstrukcyjny tylko jednego budynku, nawet jeżeli położona była na dwóch działkach, ściana taka winna być traktowana jako część obiektu, usytuowanego w większym zakresie na jednej z działek, a zatem stanowiąca własność tylko właścicieli jednej z działek jako jej część składowa. Przepis art. 154 kodeksu cywilnego nie zmienia zasady z art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 48 i art. 151 kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 73/10). Wątpliwości co do rzeczywistego stanu zagospodarowania obydwu działek nie zostały należycie wyjaśnione w toku postępowania. Celowe było też sporządzenie planu sytuacyjnego istniejącej poprzednio i obecnie zabudowy w granicy działek z uwagi na nieczytelność materiału fotograficznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednak w pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze wątpliwość, czy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono tryb z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. O ile przedmiotem postępowania były roboty rozbiórkowe, to niezależnie od braku ustaleń, kiedy i kto je prowadził oraz czy były one legalne w świetle art. 31 Prawa budowlanego, brak podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, celem wykonania nowego obiektu w postaci ogrodzenia o nieustalonej wysokości i przebiegu – przy wykorzystaniu pozostałości ściany po zawalonym budynku gospodarczym i to bez zbadania, czy pozostała część ściany spełnia wymogi bezpieczeństwa konstrukcji. Jeżeli obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, bądź jego właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia jego odbudowy, remontu, wówczas zasadne jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki i uporządkowaniu terenu z mocy art. 67 Prawa budowlanego, chyba że chodzi o obiekt wpisany do rejestru zabytków. W tym wypadku zastosowanie ma tryb uregulowany rozp. Min. Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198 poz. 2043). Zatem w pierwszym rzędzie dla zastosowania prawidłowego trybu niezbędne jest ustalenie, czy z uwagi na zły stan techniczny przedmiotowej ściany jako pozostałości budynku gospodarczego oraz wolę współwłaścicieli działki, na której posadowiona była jego większa część, możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Na tym etapie postępowania sądowego z uwagi na brak udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercy zmarłej w jego toku współwłaścicielki działki nr [...], brak też przesłanek z art. 105 § 1 kpa do umorzenia tego postępowania w stosunku do skarżącego i pozostałych współwłaścicieli tej działki, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustalił, że budynek którego częścią jest mur znajdował się na tejże działce. Jedynie gdyby mur stanowił element (wspólną ścianę) dwóch budynków, wówczas stanowiłby współwłasność, a obowiązek jego naprawy czy rozbiórki, obciążałaby wszystkich współwłaścicieli. Dochodzenie zwrotu poniesionych na ten cel wydatków możliwe byłoby w procesie cywilnym. Niezbędne jest też precyzyjne określenie, jakiego odcinka (fragmentu) muru dotyczy postępowanie. mr