VIII SA/Wa 377/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. T. i J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. T. i J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ I instancji) poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego typu letniskowego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości B. K., gmina Z.. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2016 r. na ww. działce, stwierdzono, że D. T. i J. T. (dalej: inwestorzy, skarżący) w latach 2003-2005 dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach: 10,50 m x 5,50 m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, o część o wymiarach: 5,02 m x 4,30 m oraz taras o wymiarach: 5,02 m x 3,13 m. Prace zostały wykonane bez uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego. Inwestorzy użytkują ww. obiekt w okresie od wiosny do jesieni. Postanowieniem PINB nr [...] z dnia [...] września 2016 r. (zmienionym postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2017 r.) nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budynku w terminie do 31 stycznia 2017 r. Po wykonaniu nałożonego obowiązku postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu inwestorom opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego typu letniskowego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości B. K., gmina Z., płatną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę mieszkaniową na tym terenie, która winna być realizowana wg. ustaleń określonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Zapisy planu przewidują również istnienie na tym terenie budynków z funkcją rekreacyjną. Na podstawie materiału dowodowego PINB wywiódł, że inwestorzy wybudowali na nieruchomości swojej córki A. M. C. za jej przyzwoleniem domek mieszkalny, w którym przebywają w okresach letnich. Za takim stanowiskiem przemawiają niewielkie parametry techniczne budowanego obiektu, czasowy okres jego zamieszkania w ciągu roku, brak meldunku zamieszkania kogokolwiek w budynku, brak systemu ogrzewania. W ramach postępowania legalizacyjnego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Podstawę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. PINB podał, iż stanowiący przedmiot legalizacji obiekt zakwalifikowano do III kategorii obiektów budowlanych – dom letniskowy (niewielki budynek mieszkalny), gdzie s = 500, k = 1, w = 1. Opłata legalizacyjna obliczona według wzoru wynosi: (s x k x w) = 500 zł x 1 x 1 x 50 = 25.000 zł. Jednocześnie PINB wskazał, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ musi ściśle stosować się do obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie ma luzu decyzyjnego oraz nie jest władny do umorzenia tej opłaty czy też rozłożenia na raty. Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie złożyli skarżący, wskazując na okoliczność, że nie byli świadomi przepisów prawnych dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu letniskowego ze zbiornikiem na nieczystości. Czują się pokrzywdzeni naliczeniem tak wysokiej opłaty legalizacyjnej. Podnieśli, że są w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej z uwagi na duże wydatki na leczenie (u skarżącego: operacja usunięcia [...], utrata widzenia w [...], obustronny niedosłuch, u skarżącej: choroba nowotworowa, żółtaczka, u obydwojga: cukrzyca i nadciśnienie tętnicze). Skarżący wnieśli o umorzenie opłaty legalizacyjnej, bowiem nie są w stanie jej uiścić, bowiem nie posiadają żadnych oszczędności. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy budynku mieszkalnego typu letniskowego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości B. K., gmina Z.. W przedmiotowej sprawie na wykonanie budowy ww. budynku o powierzchni 79,31 m² należało uzyskać pozwolenie na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo uznał, że przedmiotowy budynek podlega legalizacji, ponieważ nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków technicznych. Inwestorzy złożyli wszystkie wymagane do legalizacji dokumenty, a konsekwencją ich pozytywnego zbadania było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Jeśli skarżący uiszczą tę opłatę, organ nadzoru budowlanego jest wówczas zobowiązany do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. W przypadku zaś niespełnienia tego obowiązku, organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy, powołując się na art. 59 f ust. 1 p.b., wskazał, że PINB właściwie określił wysokość opłaty legalizacyjnej skarżącym. Jednocześnie podniósł, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wymierzenia ww. opłaty lub zmiany jej wysokości. Poza tym organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które były powodem naruszenia prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentów zażalenia [...]WINB wskazał, że na sposób zakończenia postępowania nie ma wpływu brak wiedzy inwestorów co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też ich sytuacja materialna. Mając jednak na uwadze argumenty zawarte w zażaleniu, [...]WINB poinformował skarżących o przekazaniu jego części dotyczącej wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej Wojewodzie [...] w celu zajęcia stanowiska, zgodnie z właściwością. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożyli skarżący, wnioskując o umorzenie opłaty legalizacyjnej z uwagi na ich ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Powtórzyli w treści skargi okoliczności związane z budową przedmiotowego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, podnoszone już w zażaleniu oraz ponownie opisali swoje schorzenia zdrowotne. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie budowa budynku mieszkalnego letniskowego o powierzchni 79,31 m² wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe do nich nie należy, bowiem wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący takiego dokumentu nie przedstawili, a więc należy uznać, że dopuścili się samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. Niewątpliwie tego typu inwestycja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 6 p.b., budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 p.b., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone). W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3 art. 48 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 1 i ust. 2 p.b. Spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 p.b.). Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 p.b., z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W ocenie Sądu, postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2017 r. PINB zasadnie ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z [...] września 2016 r. (zmienionym postanowieniem z dnia [...]stycznia 2017 r.), przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii III, gdzie współczynnik k wynosi 1, współczynnik w – 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 25.000 zł (500 x 1 x 1 x 50 = 25.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie podważają zasadności kontrolowanych postanowień. Zmierzają jedynie do umorzenia ustalonej prawidłowo opłaty legalizacyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że [...]WINB zawiadomieniem z dnia 27 marca 2017 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek skarżących zawarty w zażaleniu oraz w dodatkowym piśmie z dnia 22 marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej organowi właściwemu, tj. Wojewodzie [...]. W tym miejscu należy wskazać, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, zwana dalej: ustawą zmieniającą), która obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r., przewidziano możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49 c p.b. Z treści tego przepisu wynika, że uprawnienia takie przysługują wojewodzie (ust. 1 tego artykułu). Jak wynika z powyższego unormowania prawnego, ani [...]WINB, ani sąd administracyjny nie są umocowani do rozpoznania wniosku skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.