II OZ 764/17

Dnia 31 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń [...] Sp. z o.o. w W. i Fundacji [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1399/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 9 lutego 2017 r., sygnatura akt II SA/Sz 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w związku ze skargą [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2016 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] maja 2016 r. o określeniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zawiesił z urzędu postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach o sygn. akt K 51/16 oraz K 54/16, dotyczących zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Sąd pierwszej instancji przyjął, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były m.in. art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 pkt 7 i art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, których zgodność z Konstytucją RP jest kwestionowana w powołanych postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym. W związku z tym uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Sądem będzie zależało od wyniku postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym, co oznacza, że są podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wziął pod uwagę fakt, iż ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określa warunki i tryb lokalizacji oraz budowy elektrowni wiatrowych, w tym warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności przewiduje, że lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa będzie wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3), a także ustanawia minimalną odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wymienionych budynków od elektrowni wiatrowej oraz elektrowni wiatrowych od form ochrony przyrody i od leśnych kompleksów promocyjnych (art. 4). Ponadto - zdaniem Sądu pierwszej - wobec tego, że w zaskarżonej decyzji organ administracji wskazał, iż w związku z obowiązywaniem nowej regulacji prawnej w stosunku do inwestycji skarżącej spółki, obowiązkiem organu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu będzie zbadanie, czy lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spełniają wymogi odległościowe wskazane w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, rozstrzygnięcie zagadnienia konstytucyjności przepisów tej ustawy, objętych postępowaniami toczącymi się przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest istotne dla prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Zażalenia na to postanowienie wniosły skarżąca – [...] Sp. z o.o. w W. oraz uczestnik postępowania – Fundacja [...] w W. Skarżąca w zażaleniu zarzuciła naruszenie: - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zawieszenie z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach o sygn. akt K 51/16 oraz K 54/16, podczas gdy w okolicznościach sprawy nie wystąpiło zagadnienie wstępne pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, a tym samym nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania, - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 3 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku spraw o sygn. akt K 51/16 oraz K 54/16, podczas gdy sprawy rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny nie dotyczą aspektu intertemporalnego obowiązywania ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a Sąd pierwszej instancji sam jest władny rozstrzygnąć kwestie intertemporalne w oparciu o reguły wykładni i dorobek orzecznictwa, - art. 7 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszenie postępowania w tym trybie jest fakultatywne, a w tej sprawie zawieszenie postępowania przyczyni się jedynie do zbędnego wydłużenia postępowania, a więc nie było celowe. W oparciu o powyższe zarzuty, szczegółowo uzasadnione w dalszej części zażalenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania w zażaleniu podniósł naruszenie art. 7 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu stwierdził, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż obowiązujące przepisy prawa, w tym Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeks postępowania administracyjnego nie uniemożliwiały Sądowi pierwszej instancji wydania orzeczenia co do legalności decyzji SKO z [...] września 2016 r. Wyjaśniono to tym, że zaskarżona decyzja była decyzją kasatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc dopiero w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dojdzie do merytorycznego zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie ma zatem ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpatrywaną przez Sąd pierwszej instancji, a sprawą będącą przedmiotem postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Rozpoznając zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionych zażaleń NSA uznaje za konieczne wyjaśnienie, że przyjął, iż zostały one wniesione w terminie. Kwestia wniesienia rozpoznawanych zażaleń w terminie może budzić wątpliwości w świetle przyjmowanego w orzecznictwie stanowiska, iż błędne pouczenie strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której błędnie pouczono wszystkie strony, że od postanowienia o zawieszeniu postępowania przysługuje skarga kasacyjna, którą należy wnieść w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia) nie ma wpływu na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia tego środka (tak w uchwale Izby Cywilnej oraz Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego z 22 listopada 2011 r., sygn. akt III CZP 38/11). Niemniej w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przyjętej w powołanej uchwale wykładni, którą NSA rozpoznający sprawę co do zasady podziela, stanowiłoby nadmierny formalizm, godzący w prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, skoro wnoszący zażalenia zastosowali się do ponownego, już prawidłowego, pouczenia co do terminu i sposobu wniesienia środka zaskarżenia. Z tego względu NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć inną wykładnię prawa, też mającą - jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały - pewne racje. Zażalenia zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu m.in. wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Oznacza to po pierwsze, że musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnymi, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy sądowej i ma bezpośredni wpływ na jej wynik. Po drugie, jest to przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania, a zatem sąd zobowiązany jest każdorazowo rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, w szczególności dlatego, że decyzją tą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie zachodziła bezwzględna konieczność zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym. Podstawą zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a., którego zgodność z Konstytucją RP nie jest kwestionowana w powołanych postępowaniach, toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie TK nie ma zatem bezpośredniego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż ocena ta koncentrować się powinna na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda SKO wydając zaskarżoną decyzję dokonało także określonej wykładni przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r., w szczególności przyjmując, że ta ustawa ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jednakże bezpośrednie zastosowanie jej przepisów w tym tych, których konstytucyjność jest kwestionowana (przede wszystkim art. 4 powołanej ustawy), nastąpi w decyzji organu pierwszej instancji, która zostanie wydana po ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy albo też w decyzji SKO, o ile Sąd pierwszej instancji uzna, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie było zasadne. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu Fundacji [...] w W. wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony, albowiem z art. 209 p.p.s.a. wynika, że NSA nie rozstrzyga o kosztach postępowania w postanowieniu rozstrzygającym o zażaleniu.