II SA/Gl 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] roku ([...]) nakazał J. H., M. H. i J. H. odprowadzenie wody z korytka liniowego przed wiatą stalową do prawidłowo wykonanego dołu chłonnego na działce o numerze ewidencyjnym 1 w B. za wiatą stalową, w terminie do [...] roku. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, pismem z dnia [...] roku S. B.-T. wniosła o zbadanie legalności utwardzenia terenu i budowy miejsc postojowych dla samochodów na działce o numerze ewidencyjnym 1 w B.. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o numerze ewidencyjnym 1 stanowi współwłasność wymienionych wyżej osób, natomiast właścicielami działki nr 2 pozostaje J. T. i S. B.-T.. Pismem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie utwardzenia terenu na rzeczonej działce. Z przeprowadzonych w dniu [...] roku oględzin wynika, że na działkach o nr 1 i 3 został utwardzony teren, przy użyciu kostki brukowej na podbudowie z tłucznia. Zainstalowano także kratkę odwadniającą, do której spływa woda, następie wsiąkając w grunt. Natomiast nie wykonano dołu chłonnego. Utwardzenia na działce numer 1 dokonano w [...] r., a na działce numer 3 w [...] r. J. H. złożyła ustne oświadczenie do protokołu, zgodnie z którym teren działek 1 3 był wcześniej utwardzony tłuczniem i płytami betonowymi (chodnikowymi). Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nakazał J. H. wykonanie korytek liniowych na działce o numerze ewidencyjnym 1. Decyzją z dnia [...] roku, znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.  W trakcie dalszego postępowania wyjaśniającego przesłuchano m.in. kilku świadków, skupiając się na kwestii parkowania samochodów na utwardzonym terenie. Nie potwierdzili oni faktu stałego parkowania samochodów. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze strony J. H.. Jak wyjaśniła, nie posiada projektu zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik do projektu budowlanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. – B. Budynek mieszkalny został wybudowany w latach pięćdziesiątych, zaś projekt nie zachował się. Teren wokół budynku zawsze był utwardzony. Pas od północnej strony budynku, obecnie utwardzony kostką brukową, zawsze prowadził do garażu na działce numer 1. Samochody stoją w garażu i przed domem, od strony ulicy [...]. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka J.H. (córkę J. H.). Jak zeznała, mieszka w budynku przy ulicy [...] w B. od [...] lat. Obecnie utwardzony teren kostką brukową, zawsze był utwardzony kamieniami i płytami chodnikowymi. Obecnie i dawniej teren ten stanowił dojazd do garażu. Pracuje pięć dni w tygodniu, do pracy dojeżdża samochodem i codziennie wyjeżdża z garażu i wraca, przejeżdżając utwardzonym obecnie kostką brukową terenem. Z drugiej strony budynku nigdy nie było dojazdu do garażu. Z utwardzonego terenu korzysta także gdy porządkuje samochód. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że wzdłuż budynku mieszkalnego na działce numer 3 w B. utwardzono teren kostką brukową przed [...] roku. Pas utwardzony kostką brukową jest oddalony od granicy działki o 1,1 - 1/45 metra. Z drugiej strony domu jest trakt pieszy z kostki brukowej, o szerokości 1,2 metra, który stanowi dojście do budynku. Od strony zachodniej działki stoi garaż, do którego dojazd może odbywać się tylko traktem od strony północnej budynku. Podczas kontroli na działce nie było samochodów. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Pismem z dnia [...] roku Prezydent Miasta B. wskazał, że działki o numerach ewidencyjnym 3 oraz 1 położone są w terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu stwierdzenia nabycia spadku po J. H.. Postępowanie, po usunięciu tej przeszkody, zostało podjęte w dniu [...] r. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny, w wyniku których ustalił, że współwłaściciele działek o numerach ewidencyjnych 1 i 3 w B. nie posiadają zgłoszenia utwardzenia terenu. Teren utwardzony pochylony jest w kierunku zachodnim do korytka liniowego. Z korytka liniowego woda za pomocą rury PCV o średnicy 15 cm jest odprowadzana do dołu chłonnego o głębokości 50 cm.. Rura odprowadzająca przebiega wzdłuż północnej krawędzi wiaty, a "dół chłonny" znajduje się w odległości 4 metrów od wiaty i 3 metrów od granicy z działką numer 4. Od wymienionej na wstępie decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy, podnosząc, że utwardzenie terenu wykorzystywane jest jako miejsce postojowe dla samochodów. Samo utwardzenie działki odbywało się nielegalnie przez okres kilku lat, w tym w roku [...], [...] oraz [...]. Miało to na celu przygotowania miejsc postojowych dla samochodów. Pas utwardzonego terenu, wbrew twierdzeniom organu I instancji, jest nachylony w kierunku działki wnioskodawców. Ponadto, wykonanie utwardzenia pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. [...]WINB rozstrzygnięciem z [...] r. uchylił kwestionowana decyzję i umorzył w całości postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Jak podniesiono w uzasadnieniu, postępowanie było prowadzone na podstawie art. 51 pr. bud. i tym samym organ nadzoru mógł wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego aktu, w zależności od tego czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. Jeśli wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem, tak jak w tym przypadku, to postępowanie podlega umorzeniu. W sytuacji, w której dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, czy sposób odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego działek numer 1 i. 1 nie narusza § 29 warunków technicznych, a także czy przedmiotowy utwardzony teren stanowi miejsce postojowe dla samochodów. Zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości wprowadza § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ust. 1 § 28 zamieszczony został nakaz wyposażenia działki budowlanej, na której usytuowane są budynki w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Natomiast w jego ust. 2 dopuszczone zostało, w razie braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W oparciu o ustalenia dokonane w toku oględzin przez PINB organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają wymogów przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia, ponieważ nie dokonał on zmiany naturalnego ukształtowania terenu. Teren utwardzony pochylony jest w kierunku zachodnim do korytka liniowego. Z korytka liniowego woda za pomocą rury PCV o średnicy 15 cm jest odprowadzana na własny, nieutwardzony teren (zagłębienie terenu ok 50 cm). Rura odprowadzająca przebiega wzdłuż północnej krawędzi wiaty, a teren nieutwardzony, na który odprowadzana jest woda opadowa z korytka liniowego, znajduje się w odległości 4 metrów od wiaty i 3 metrów od granicy z działką numer 4. Wody z części utwardzonej odprowadzane są do zagłębienia zlokalizowanym na nieutwardzonym fragmencie działki. W okolicy i w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nie ma kanalizacji deszczowej oraz ogólnospławnej. Ustalenia te zostały dodatkowo zobrazowane na mapie zasadniczej.za pomocą szkicu sytuacyjnego, wykonanego podczas oględzin z dnia [...] roku, Zdaniem organu odwoławczego skierowanie wód opadowych na teren własny nieutwardzony, nie wypełnia znamion zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Poza tym, jak stwierdzono w uzasadnieniu, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające w sposób jednoznaczny wykluczyły zarzut wykorzystywania przedmiotowego utwardzenia terenu jako miejsce postojowe dla samochodów.  W sytuacji, w której wykonane roboty budowlane nie naruszają postanowień § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie istnieje przedmiot postępowania, stąd postępowanie podlegało umorzeniu . W skardze z 19 kwietnia 2017 r. S. B.-T. i J. T. (dalej: Skarżący) podnoszą zarzuty podobne jak w odwołaniu, zwracając uwagę na samowolne utwardzenie terenu oraz brak zgodności wykonanych robót z prawem oraz decyzją o warunkach zabudowy z [...] r. Wskazują m.in. na spływ wody w kierunku ich działki, jak również na niedochowanie wymogów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że przedsięwzięcie polegające na utwardzeniu terenu, wskazane w art. 29 ust. 2 pkt. 5 pr. bud., do 27 czerwca 2015 r. wymagało dokonania zgłoszenia. Zmianę w tym zakresie, polegającą na zwolnieniu z tego obowiązku przewiduje art. 1 pkt. 8 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443 z dnia 2015.03.27), zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a (ale już nie robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt. 5 pr. bud.). Przepis art. 6 ww. wyżej ustawy zmieniającej stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tego aktu decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie utwardzeniu terenu zostało wszczęte w [...] r., a więc przed wejściem w życie tejże ustawy. Nie zostało także zakończone decyzją ostateczną przed tą datą. Co za tym idzie, postępowanie to powinno toczyć się wedle przepisów dotychczasowych, obowiązujących do [...] r. Skoro przepisy dotychczasowe wymagały dokonania zgłoszenia, zaś w świetle nie budzących ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy orzekające w sprawie, przedmiotowe utwardzenia terenu miało charakter samowoli budowlanej, to właściwym jest tryb postępowania określony w art. 50-51 pr. bud. z uwzględnieniem postanowień art. 51 ust. 7 tego aktu. Stosownie do jego treści, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Najogólniej rzecz ujmując, odpowiednie stosowanie powołanych przepisów będzie polegało m.in. na tym, że w postępowaniu naprawczym nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót, natomiast organ nadzoru budowlanego powinien, w zależności od stanu faktycznego sprawy, podjąć jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pr.bud. Tok postępowania powinien być następujący: W pierwszym rzędzie zatem należy ustalić czy w konkretnym przypadku zachodzi możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeśli wynik tej oceny jest negatywny w grę wchodzi podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., a więc wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku wyniku pozytywnego można przejść do drugiego etapu postępowania, w ramach którego należy rozważyć czy powinien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania) albo art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. (w sytuacji, w której dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). Dopiero w trzecim etapie postępowania organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 pr. bud., określając konkretne obowiązki inwestora, których wykonanie pozwoli na przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zamknięcie procedury legalizacyjnej jednym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 3 i 4 pr. bud. Organy orzekające w sprawie, jak wynika z analizy akt sprawy, a w szczególności z uzasadnień podejmowanych przez nie decyzji, od razu przeszły do ostatniego ze wskazanych wyżej etapów postępowania, bez wyjaśnienia zagadnienia wymagającego badania na pierwszym etapie (warunkującym przejście do etapów następnych). A priori przyjęły, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe po spełnieniu określonych warunków i podjęły rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. W ocenie Sądu przyjęcie takiej tezy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było przedwczesne ze względu na niewyjaśnienie kilku kwestii o prawotwórczym znaczeniu. Po pierwsze – nie budzi wątpliwości, że dokonane utwardzenie terenu wymagało zalegalizowania tego przedsięwzięcia w formie zgłoszenia i tym samym projekt inwestycji podlegał kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej m.in. pod względem zgodności z zasadami zagospodarowania terenu, określonymi w planie miejscowym, decyzji o warunkach zabudowy a także w innych akty prawa miejscowego lub innych przepisach. Można stąd wywieść wniosek, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej określonej w art. 50-51 pr. bud. jest zgodność wykonanych robót budowlanych ze wskazanymi wyżej przepisami. W tym przypadku nie ma obowiązującego planu miejscowego (przynajmniej tak wynika z akt postępowania), natomiast nie wiadomo (bo tego nie zbadano) czy w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego (zarówno w ustawach, jak i rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw) nie występują regulacje ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu wykonywania określonych robót budowlanych (np. w ustawach: o drogach publicznych, o transporcie kolejowym,. o ochronie przyrody itd.). Poza tym, w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 31 sierpnia 2017 r. skarżący przedłożyli kopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...], dla celów legalizacji wykonanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku mieszkalnym na lokal mieszkalny na działce nr 3, obręb [...] przy ul. [...] w B.. Decyzją tą w pkt. 2.1.c określono udział powierzchni biologicznie czynnej przy zmianie sposobu zagospodarowania działki wokół istniejącego budynku: "należy zachować nie mniej niż 25% pow. działki jako biologicznie czynnej". W trakcie postępowania nie ustalono czy warunek ten został zachowany, zważając zwłaszcza na ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej w związku z robotami przeprowadzonymi w późniejszym okresie czasu. Zdaniem Sądu warunki zabudowy zachowały w tej części aktualność i naruszenie ich wykluczałoby w całości albo w części możliwość utwardzenia terenu. Po wtóre - prowadzone postępowanie oraz zapadła w jego wyniku decyzja dotyczyły samowoli budowlanej, przy czym wątpliwości budzi jej przedmiot. Decyzja organu I instancji, a w ślad za tym i zaskarżona decyzja organu odwoławczego rozstrzygały w kwestii "wykonania utwardzenia terenu działek nr 3 i 1". Owo utwardzenie terenu stanowi "urządzenie budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.). Przez urządzenie techniczne, jak stanowi wskazany przepis, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Analiza akt sprawy, w szczególności dotyczących zagospodarowania działki nr 3 (m.in. mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. – k. 22. Fakt przesunięcia wjazdu na działkę) mogą wskazywać na to, że utwardzenie stanowi dojazd do wiaty, której charakter (wiata gospodarcza czy obiekt przeznaczony na miejsca postojowe) nie został wyjaśniony. W odrębnym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej została uznana za wiatę gospodarczą (budynek gospodarczy). Rozstrzygnięcie [...]WINB w tej sprawie uchylił jednak tut. Sąd wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl nakazując wyjaśnienie tego zagadnienia. Uwagi te są o tyle istotne, że urządzenie budowlane, w zależności od jego funkcjonalnych związków z obiektem budowlanym, może być traktowane jako część takiego obiektu (jeśli zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), bądź też jako samodzielny obiekt (por. m.in. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 3 pr. bud. w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2017 - komentarz, stan prawny: 1 stycznia 2017 r.; K.Piątek, Komentarz do art. 3 pr. bud. w: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, stan prawny: 16 lipca 2016 r.). Rozważenia zatem wymaga kwestia czy w tym przypadku zachodzi tego rodzaju związek między utwardzeniem pasu terenu, stanowiącego dojazd do wiaty, a samą wiatą. Jeśli postępowanie wyjaśniające wykaże, że to urządzenie budowlane (dojazd) stanowi część obiektu przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej powinny być oba te przedsięwzięcia. W przeciwnym razie przedmiotem postępowania naprawczego będzie jedynie samo utwardzenie terenu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie prawa procesowego, w tym art. 7 i 77 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. nr Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.