II GSK 3606/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 561/17 w sprawie ze skargi A. w G. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2 oraz zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz A. w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Wyrokiem z 5 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 561/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę A. w G. (dalej: strona lub skarżąca) i stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Pomorskiego. Zasądził też na rzecz skarżącej kwotę 697 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji lub WSA) orzekał w następującym stanie sprawy. Zarząd Województwa Pomorskiego (dalej też: organ lub skarżący kasacyjnie), działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2016 poz. 217 ze zm., dalej: ustawa lub ustawa wdrożeniowa) powiadomił stronę, że jej protest od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie nr [...] pt. "[...]" nie podlega rozpatrzeniu ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach tego działania. Organ wyjaśnił, że kwota wartości głównej alokacji wyniosła 41 937 200,00 EUR (po przeliczeniu według kursu z 30 maja 2017 r. – 180 305 324,21 PLN). Po zakończeniu oceny wszystkich projektów w ramach konkursu, Instytucja Zarządzająca, działając na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, przygotowała listę 143 projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, a do dofinansowania wybranych zostało 138 projektów, które kolejno uzyskały największą liczbę punktów, na łączną kwotę dofinansowania wynoszącego 180 305 324,21 PLN. Organ w związku z powyższym stwierdził, że wszystkie środki finansowe dostępne w ramach działania zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, a zatem na etapie procedury odwoławczej należało pozostawić protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. A. w G. wniosła skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej: – art. 37 ust. 1 i 2 przez dokonanie oceny wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ocena wniosku została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i przez to odrzucenie wniosku na etapie oceny, a następnie pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia; – art. 66 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w chwili wydawania skarżonej decyzji spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Uzasadniając wyrok stwierdził, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie - zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest w żadnej mierze, co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu I instancji określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy sąd, stwierdzając zasadność skargi, może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu I instancji użytego w art. 66 ust 1 ustawy pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi więc nastąpić w formie prawnej przewidzianej art. 52 ust. 1 ustawy, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Sąd I instancji przyjął na podstawie stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, że nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. III Zarząd Województwa Pomorskiego skargą kasacyjną zaskarżył w całości omówiony wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniósł też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania następuje dopiero w chwili rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie orzeczenia o kosztach procesu, tj. art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez omyłkowe zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł w sytuacji, gdy skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna tylko w zakresie dotyczącym nieprawidłowo zasądzonych przez Sąd I instancji kosztów postępowania. W pozostałym zakresie, a więc w istocie rozstrzygnięcia, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dokonana przez organ wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej była wadliwa, co spowodowało nieuzasadnione pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności, dlatego rozpoznawał skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, to jest w granicach zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz zarzutu naruszenia prawa procesowego co do zasądzonych na rzecz strony kosztów postępowania. Z przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Istotą sporu w zakresie wykładni tego przepisu jest rozumienie określenia: "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" było prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten ma charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się tymi zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Z uwzględnieniem tych właśnie zasad należy oceniać ziszczenie się warunku "wiążącego rozdysponowania". Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące zadysponowanie środkami dotacji. Taki pogląd wyrażał już Naczelny Sąd Administracyjny (patrz wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3172/17 publikowany: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie więc Sąd I instancji zinterpretował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, co wobec niewykazania zaistnienia tak rozumianego wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie, przesądzało również o prawidłowym zastosowaniu tego przepisu. Zatem na podstawie art.184 ppsa skarga kasacyjna co do pkt. 1 zaskarżonego wyroku podlegała oddaleniu, bowiem w tym zakresie nie miała usprawiedliwionych podstaw. Trafny natomiast okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Strona nie była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego ani też adwokata, a zatem brak było podstaw do zaliczenia do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez stronę kosztów wynagrodzenia radcy prawnego lub adwokata. Stronie należny był tylko zwrot kosztów z tytułu uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł. Dlatego też w zakresie pkt. 2 zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należało orzec na podstawie art. 188 ppsa.