I GSK 675/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 387/17 w sprawie ze skargi W.W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 387/17 odrzucił skargę W.W. (skarżący), na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie nierozpoznania przez Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie Stołeczne Centrum Osób Niepełnosprawnych wniosku z dnia 26 kwietnia 2017 r. o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego oraz o uchylenie rozstrzygnięcia Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 13 kwietnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Skarżący wniósł skargę od postanowienia z 9 kwietnia 2017 r., odmawiającego skarżącemu dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. W związku z treścią skargi zarządzeniem z 19 lipca 2017 r. Sąd wezwał skarżącego do sprecyzowania jej przedmiotu, a następnie zarządzeniem z 23 sierpnia 2017 r. zwrócił się z pytaniem, czy przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność skarżący wniósł zażalenie lub ponaglenie do organu po dniu 1 czerwca 2017 r. W odpowiedzi skarżący oświadczył, że nie wniósł zażalenia ani ponaglenia do organu po dniu 1 czerwca 2017 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku wniesienia zażalenia lub ponaglenia należało nadesłać jego kopię wraz z potwierdzeniem jego nadania do organu w placówce pocztowej w terminie 7 dni, od daty doręczenia zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie Sąd wskazał na treść art. 37 § 1 K.p.a. sprzed zmiany ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) oraz na art. 37 § 1 pkt 1, § 3 pkt 1 K.p.a. po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Sąd wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu złożonej do dnia 1 czerwca 2017 r., wyczerpanie środków zaskarżenia następowało poprzez wniesienie przez stronę skarżącą zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Od dnia 1 czerwca 2017 r. skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na to, że skarga została sporządzona i wpłynęła do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie w dniu 6 czerwca 2017 r. wezwano skarżącego do wykazania czy przed wniesieniem skargi do tut. Sądu wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 kpa., tj. czy wniósł zażalenie lub po dniu 1 czerwca 2017 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynikało, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., w związku z czym działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd skargę odrzucił. Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj. art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie w odpowiednim terminie skarżącego, który w momencie składania wniosku działał samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, o obowiązku wniesienia ponaglenia organu, a tym samym odrzucenie skargi jako niezgodnej z przepisami postępowania; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy, niepoinformowanie skarżącego, który w momencie składania wniosku działał samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiednim terminie o zmianie treści art. 37 K.p.a.; - naruszenie art. 36 K.p.a., poprzez niezastosowanie i pomimo niezałatwienia sprawy w terminie nie zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 52 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, a tym samym odrzucenie przedmiotowej skargi w związku z niewyczerpaniem trybu przewidzianego a art. 37 K.p.a., podczas gdy skarżący nie został o wskazanym trybie należycie poinformowany. W treści skargi kasacyjnej skarżący podniósł argumenty na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało - w przypadku naruszenia prawa materialnego - ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania i na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, to zasadą pozostaje, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. I FSK 618/06, ONSAi WSA, 2005, nr 6, poz. 120;J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni. Skarga kasacyjna pomimo sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika wymogów tych nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o obowiązku wniesienia ponaglenia; art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy i niepoinformowanie skarżącego o zmianie treści art. 37 K.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r.; art. 52 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu fatycznego sprawy i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący nie został należycie poinformowany o wskazanym trybie. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd nie ma obowiązku informowania stron o zmianach w przepisach prawa, ponadto wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jako naruszone przez Sąd, nie mogły być przez Sąd naruszone, ponieważ Sąd tych przepisów nie stosuje. Stosują je organy, a Sąd dokonuje kontroli legalności działania organów. Dokonując tej kontroli Sąd I instancji nie stwierdził, że wskazane przepisy zostały naruszone. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 52 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący nie został należycie poinformowany o wskazanym trybie wyjaśnić należy, że z art. 37 K.p.a. przed nowelizacją oraz po zmianie od dnia 1 czerwca 2017 r. wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po 1 czerwca 2017 r. - wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 52 par. 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 par. 2 p.p.s.a. ). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 par. 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 37 par. 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Od dnia 1 czerwca 2017 r. (skarga została wniesiona dnia 6 czerwca 2017 r.), skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 par. 1 K.p.a. Z treści powołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do WSA na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z pisma skarżącego z dnia 31 sierpnia 2017 r. wynika, że skarżący nie wniósł ani zażalenia, ani ponaglenia do organu po dniu 1 czerwca 2017 r. Nie wypełnił więc przesłanki skutecznego wniesienia skargi do WSA na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Wobec takiej sytuacji faktycznej Sąd działając zgodnie z prawem zobowiązany był do odrzucenia skargi. Tym samym Sąd pierwszej nie naruszył przepisów, o których mowa w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną oddalił z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.