II SA/Gl 358/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg M. C. , J. C., G. P. i I. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. C. i J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek M. C. zam. w K. przy ul. [...] i J. C. zam. w T. przy ul. [...] Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "budynku gospodarczego na działce nr 1 zlokalizowanej w K. przy ul. [...]" w granicy z działką nr 2 oraz w odległości 1,50m do granicy z działką nr 3. Na skutek odwołania G. P. i I. P. (właścicieli sąsiedniej nieruchomości) sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak stwierdził organ, planowana do realizacji inwestycja znajduje się na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy K. uchwalonym przez Radę Gminy K. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]) o symbolu 4MNU, jednostka strukturalna "G" - z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami. W § 25 ust. 2 pkt 1 lit a planu miejscowego, dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1MNU - 18MNU ustalono m.in.: - realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, - zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej z możliwością przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy z zachowaniem standardów określonych w niniejszym punkcie. - maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów - 0,25, - dachy nowych, rozbudowywanych, nadbudowywanych i przebudowywanych budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych - dwuspadowe lub czterospadowe symetryczne o nachyleniu połaci 30-45°. wyjątek stanowi zabudowa luki budowlanej w sąsiedztwie obiektów o dachach płaskich lub prawie płaskich, - forma architektoniczna oraz geometria dachu, kolorystyka i użyte materiały elewacyjne nowych i przebudowywanych obiektów gospodarczych i garaży (maksymalnie dwustanowiskowych), uzupełniających funkcję podstawową, o wysokości nie większej niż 4,5m, winny być dostosowane do budynku podstawowego na działce: mieszkalnego, mieszkalno-usługowego bądź usługowego, - minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej – 40., Z kolei w § 25 ust. 2 pkt 1 lit c planu, na tym obszarze dopuszcza się: - sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3m od granicy sąsiedniej działki budowlanej lub bezpośrednio przy jej granicy, zgodnie z przepisami szczególnymi W ocenie Wojewody [...], ustalenie planu mówiące wprost, że forma architektoniczna oraz geometria dachu, kolorystyka i użyte materiały elewacyine nowych obiektów gospodarczych winny być dostosowane do budynku podstawowego na działce, np. mieszkalnego, nie może być potraktowane jako zalecenie, które może być spełnione bądź nie, w zależności od odrębnych przepisów (tutaj warunków technicznych). Zastosowanie wyjątku dopuszczającego usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego (przy granicy i w zbliżeniu 1,5 m do granicy) byłoby możliwe jedynie wówczas, jeśli inwestycja ta byłaby zgodna z wyżej przytoczonym przepisem planu. W ocenie Wojewody [...] budynek o płaskim dachu (nachylenie połaci 6°), pokryty od strony granicy z sąsiednimi działkami ciemnoszarymi płytami elewacyjnymi lub gontem bitumicznym, nierozprzestrzeniającymi ognia (NRO), a od strony działki inwestora okładziną drewnianą w kolorze brązowym, w żaden sposób nie koresponduje z budynkiem mieszkalnym inwestorów w kolorze beżowym, z dachem o nachyleniu połaci powyżej 30°, krytym grafitową dachówką. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwa realizacji przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestorów, ponieważ nie jest ona zgodna z zapisami obowiązującego MPZP, a tym samym narusza także zapisy ww. § 12 ust. 3 pkt 4. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli M. i J. C. reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Wojewodzie [...]: - naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. zastosowanie rozszerzającej wykładni tych zapisów przez uznanie, iż projekt budynku gospodarczego nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, -naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek nie zastosowania zasady ładu przestrzennego, a przez to uznanie, iż projektowany budynek gospodarczy nie jest dostosowany do budynku podstawowego na działce oraz nie uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego - zabudowy jaka jest stosowana na obszarze objętym tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) przez to, że w odniesieniu do budynków na działkach sąsiednich i innych na obszarze gminy K. ten sam organ wydał pozytywne decyzje o pozwoleniu na budowę przy takich samych lub większych niż w projekcie skarżących różnicach pomiędzy budynkami podstawowymi a gospodarczymi/garażami, - naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21) poprzez niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej w zakresie zapisów MZPZ mającej wpływ na kształtowanie prawa własności; - naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z której wynika prawo do zabudowy i z art. 4 Prawa budowlanego - z której wynika zasadę wolności budowlanej poprzez ich niezastosowanie. W szczególności skarżący zakwestionowali dokonaną przez organ administracji wykładnię pojęcia "dostosowane" użytego w planie miejscowym. Wskazali, iż nie można go utożsamiać ze słowem "identyczne". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyli również G. i M. P. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (obie skargi zostały połączone zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II połączone do wspólnego rozpoznania). Wskazując, iż skarga odnosi się do uzasadnienia decyzji zarzucili organowi II instancji: - błędne wyliczenie intensywności zabudowy działki poprzez brak wliczenia do powierzchni zabudowy fragmentu niezadaszonego tarasu, - wliczenie do powierzchni biologicznie czynnej kręgu wysypanego piaskiem, na którym rozstawiany jest basen kąpielowy, - błędne uznanie, iż wyliczona powierzchnia biologicznie czynna o współczynniku spełnia warunek (określony planem) zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej o wartości 40. Również w przypadku drugiej skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga M. i J. C. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Szczegółowe wymagania co do projektu budowlanego określa zaś art. 34 ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...]". W świetle art. 34 ust. 3 powinien on zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Rozpatrywana skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w której odmówił on zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą jego rozstrzygnięcia był brak zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyrażonym stanowiskiem nie zgodzili się zarówno inwestorzy, jak i (częściowo) właściciele sąsiedniej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi M. i J. C. skład orzekający uznaje je za zasadne. Organ II instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stwierdził, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewoda forma architektoniczna oraz geometria dachu, kolorystyka i użyte materiały elewacyine nowych obiektów gospodarczych winny być dostosowane do budynku podstawowego na działce. Nie ulega wątpliwości, iż budynek planowany do realizacji na działce 1 co do swej formy architektonicznej, kolorystyki, czy też kąta nachylenia dachu różni się od budynku mieszkalnego. Forma dachu projektowanego budynku (nachylenie połaci 6°) odbiega od formy budynku mieszkalnego z dachem o nachyleniu połaci powyżej 30°. Również kolorystyka budynku jest odmienna. Nie oznacza to jednak, że parametry projektowanego budynku nie są dostosowane do budynku mieszkalnego. Konieczne jest tu dokonanie oceny ładu urbanistycznego na terenie planowanego przedsięwzięcia. Jeśli przyjąć, za organem konieczność aby parametrów obiektów budowlanych były takie same, wówczas budynek gospodarczy powinien być swego rodzaju miniaturą budynku "głównego". Trudno takie rozwiązanie uznać za estetyczne i spełniające kryteria ładu urbanistycznego. Istota tego problemu staje się widoczna dopiero po analizie istniejącej zabudowy. Na nieruchomości będącej własnością G. i M. P. znajduje się budynek gospodarczy (czy też wiata, jak to określa właściciel nieruchomości) o parametrach bardzo zbliżonych do budynku, którego dotyczy postępowanie. Może to świadczyć o zachowaniu ładu urbanistycznego, jeśli budynki gospodarcze na sąsiednich działkach będą miały zbliżone parametry. Zatem zarzuty skargi M. i J. C. należy uznać za mające uzasadnione podstawy. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny zamierzenia nie tylko ze względu na poszczególne jego parametry ale głównie poprzez to, czy planowany budynek będzie stanowił kontynuację istniejącego ładu urbanistycznego (dostosowanie do istniejącej zabudowy). Odnosząc się do zarzutów skargi G. i M. P. Sąd uznaje, że są one niezasadne a dokonane przez Wojewodę [...] ustalenia są trafne. Pierwszy z nich dotyczy błędnego obliczenia powierzchni zabudowy. Jednakże należy uznać, iż trafnie postąpił organ administracji nie wliczając tu powierzchni niezadaszonego tarasu. Powołana w tym zakresie Polska Norma PL-ISO 9836:1997 wskazuje wyraźnie, że "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu". Nie można więc twierdzić, iż niezadaszony taras o niewielkiej wysokości powinien być uznany za element pierwszorzędny (skoro np. schody zewnętrzne uznawane są za element drugorzędny). Trafnie Wojewoda [...] uznał również, iż planowane przedsięwzięcie spełnia kryterium powierzchni biologicznie czynnej. Krąg wysypany piaskiem nie może w żaden sposób być uznany za powierzchnię utwardzoną. Mogą tam zachodzić procesy biologiczne. Wykorzystywany jest on do sezonowego rozkładania basenu, co nie zmienia jego charakteru. Stąd będący konsekwencją zarzut uznania, iż po odliczeniu wyżej wymienionej powierzchni powierzchnia biologicznie czynna wynosi 39,77%, jest niezasadny. Niezależnie od tego różnica 0,23 % jest tak niewielka, iż mieści się ona w granicach błędu pomiarowego. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję, przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.