II SA/Kr 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2017 r. sprawy ze skargi E.D. i I.D. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "MWINB") decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 z późn. zm., dalej: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania I. D. działającej przez pełnomocnika E. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej "PINB") nr [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. znak: [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne "w sprawie usunięcia ogrodzenia nieruchomości nr [...] w miejscowości S. zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w S." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję, będącą przedmiotem skargi, poprzedziły następujące czynności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu w związku z pismem E. D. z dnia 12 grudnia 2014 r., w którym wniósł o "wydanie nakazu usunięcia ogrodzenia wykonanego przez P. M. K. zamieszkałą [...], [...]". W dniach 24 lutego 2015 r. oraz 8 grudnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. czynności kontrolne, z których sporządzono protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną. W czasie czynności kontrolnych w dniu 8 grudnia 2015 r. ustalono m.in., iż cyt. "(...) nieruchomość nr [...] w S. jest ogrodzona ogrodzeniem z siatki stalowej rozpiętej na słupkach stalowych na podmurówce betonowej ok. 30cm, wysokość całego ogrodzenia wynosi ok. 1,7m. Podczas kontroli stwierdzono, iż od strony wschodniej zlokalizowane są dwie zasuwy wodociągowe w obrębie ogrodzonej nieruchomości nr [...] w S. , które znajdują się w odległości 1,2m od istniejącego ogrodzenia. Kolejna zasuwa usytuowana jest poza terenem ogrodzonym wg uzyskanych informacji na działce córki P. D.. Zasuwy są widoczne w terenie i dostępne z nieruchomości nr [...] w S." (k. 89-91 akt PINB znak: [...]). W toku rozpatrywania sprawy PINB pozyskał do akt m.in. pismo Burmistrza Miasta N. z dnia 29 czerwca 2015 r. znak: [...] informujące, że działka nr [...] w miejscowości S. nie jest drogą publiczną – gminną oraz pismo spółki "[...]" Sp. z o.o. z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...], informujące o braku kolizji pomiędzy siecią wodociągową a ogrodzeniem działki nr [...] w S.. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. znak: [...] PINB zawiadomił strony postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia ogrodzenia nieruchomości nr [...] w miejscowości S. zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w S., a także poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Następnie, w oparciu o dokonane ustalenia, PINB w dniu 1 sierpnia 2016 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne "w sprawie usunięcia ogrodzenia nieruchomości nr [...] w miejscowości S. zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w S.". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. D. działająca przez pełnomocnika E. D.. W odwołaniu podniesiono, że organ nie odniósł się merytorycznie do sprawy wykonania ogrodzenia przez M. K. na rurociągu wodnym. Organ nie zbadał legalności tych robót. Podniesiono, że działka nr [...] oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako działka drogowa o symbolu KD. Na skutek odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte w chwili przeprowadzonej przez PINB kontroli (24 lutego 2015 r.), tj. przed dniem 1 stycznia 2017 r. W związku z tym w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy art. 49b u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), a to z uwagi na art. 26 ust. 2 tej ustawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 49b u.p.b. w zmienionym brzmieniu, w ocenie organu odwoławczego, obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji. Analizując art. 105 § 1 k.p.a., MWINB w K. stwierdził, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie w trakcie przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2015 r. czynności kontrolnych ustalono, iż " (...) nieruchomość nr [...] w S. jest ogrodzona ogrodzeniem z siatki stalowej rozpiętej na słupkach stalowych na podmurówce betonowej ok. 30 cm, wysokość całego ogrodzenia wynosi ok. 1,7 m. Podczas kontroli stwierdzono, iż od strony wschodniej zlokalizowane są dwie zasuwy wodociągowe w obrębie ogrodzonej nieruchomości nr [...] w S. które znajdują się w odległości 1,2 m od istniejącego ogrodzenia. Kolejna zasuwa usytuowana jest poza terenem ogrodzonym wg uzyskanych informacji na działce córki P. D.. Zasuwy są widoczne w terenie i dostępne z nieruchomości nr [...] w S.". WINB wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, chyba że budowa dotyczy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m – w takiej sytuacji wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż wysokość ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr [...] (własność M. K. i K. K.) oraz [...] (własność E. K., G. K., K. G., M. Ł. s. J., A. Ł., M. Ł. s. M., M. K., A. J., J. W. i I. D.), znajdującymi się w miejscowości S., wynosi ok. 1,70m. A zatem inwestor M. K. przed wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia nie była zobowiązana do dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do jego realizacji organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tym bardziej inwestor nie był zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym WINB uznał, iż w odnośnym stanie faktycznym z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącego zachodziła konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Tym samym MWINB w K. uznał, iż skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniesiono, iż wszelkie spory graniczne między posiadaczami, czy też właścicielami sąsiadujących działek związane z naruszeniem cudzej nieruchomości mogą być rozpoznawane wyłącznie przed sądami powszechnymi, albowiem organy administracji publicznej nie są kompetentne w tym zakresie. Ponadto, odnosząc się do zarzutu dotyczącego budowy przedmiotowego ogrodzenia na rurociągu wodnym wskazano, że pracownicy "Wodociągów N." w trakcie kontroli PINB w dniu 8 grudnia 2015 r. podtrzymali swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. znak: [...], w którym wskazali, iż sieć wodociągowa nie koliduje z przedmiotowym ogrodzeniem. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ocenił zebrane dowody, a wydana przez niego w dniu 1 sierpnia 2016 r. decyzja znak: [...] odpowiada prawu. Wobec powyższego organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., zobligowany był do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. E. D. oraz I. D., reprezentowana przez E. D., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 stycznia 2017 r. znak: [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r., ponawiając zarzuty sformułowane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podniesiono, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wyjaśnić wpierw należy, że stosownie do 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako "pr.bud.") – w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. – zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Obecnie zgłoszenia wymaga już tylko budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Uwzględniając przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię art. 49b pr.bud. i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) – a Sąd uznaje tę wykładnię za prawidłową – okolicznością relewantną w sprawie pozostaje sama wysokość ogrodzenia. W toku postępowania ustalono bezspornie, że jest ona mniejsza niż 2,20m (wynosi ok. 1,70m). Już w obliczu tego ustalenia postępowanie jawi się zatem jako bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego, warto zauważyć, że gdyby nawet kwestię powinności zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia rozpatrywać w kontekście przepisów obowiązujących do dnia 28 czerwca 2015 r., to druga, alternatywna przesłanka aktualizująca wspomnianą powinność (usytuowanie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych) nie została spełniona. W szczególności ustalono, że działka nr [...] w miejscowości S. nie jest drogą publiczną – gminną. W toku postępowania poczyniono też ustalenia co do braku kolizji pomiędzy siecią wodociągową a przedmiotowym ogrodzeniem. W ocenie Sądu, nie doszło do samowoli budowlanej skutkującej potrzebą prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania decyzji administracyjnej na podstawie prawa budowlanego. Nie ma zatem sprawy administracyjnej mogącej stanowić przedmiot czynności jurysdykcyjnych. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Najogólniej rzecz ujmując, bezprzedmiotowość postępowania występuje właśnie w sytuacji braku sprawy administracyjnej, innymi słowy, w obliczu braku możliwości konkretyzacji – pozytywnej lub negatywnej – wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego; stosunek procesowy, jako w założeniu wtórny, nie ma wtedy racji bytu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nielegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że organy w ogóle nie badały i nie mogły badać tej kwestii w obliczu ustalenia, że sporne ogrodzenie nie podlega reżimowi prawa budowlanego. Kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłaby być rozważana w postępowaniu legalizacyjnym, gdyby zachodziły przesłanki do jego prowadzenia. W przeciwnym razie kwestia ta, tj. kwestia ewentualnego naruszenia spornym ogrodzeniem czyjejś własności bądź innych praw rzeczowych lub obligacyjnych, może stać się sprawą cywilną, o ile zostanie przedłożona do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Kwestia ta, sama przez się, nie stanowi natomiast sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.