II OSK 3060/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 711/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 18 grudnia 2014 r. inwestor – [...] sp. z o. o. w W. zgłosiło zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojazdu do działki nr ew. [...] na wybranych fragmentach działki nr [...] w granicach ustanowionej służebności gruntowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Zdaniem organu projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż istnieje możliwość zapewnienia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej poprzez jezdnię asfaltową zlokalizowaną na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] bez naruszenia ustaleń planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki – po rozpatrzeniu odwołania inwestora – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Choć organ odwoławczy zgodził się z inwestorem, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, które ustalenia miejscowego planu byłyby naruszone przez zgłoszone roboty budowlane, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a., to jednak Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż zgłoszone zamierzenie budowlane narusza ustalenia tego planu. Zmierza ono bowiem do utwardzenie drogi dojazdowej w miejscu, w którym miejscowy plan przewiduje inną formę zagospodarowania terenu tj. budynki usługowe. Propozycję organu I instancji co do alternatywnych sposobów zapewnienia dojazdu do działki odwołującego się organ odwoławczy uznał z kolei za propozycję dojazdu nienaruszającą planu miejscowego. Nadto zdaniem Wojewody inwestor nie przedłożył wraz ze zgłoszeniem zgody właściciela lub innego podmiotu władającego działką nr [...], na której została zaplanowana przedmiotowa inwestycja, a z przedłożonej kopii aktu notarialnego nie wynika prawo do zabudowy wyznaczonego pasa. Pas ten został przeznaczony jedynie do "dojścia i dojazdu". Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być natomiast utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] sp. z o.o., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając im naruszenie norm prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i art. 285 K.c. Zdaniem skarżącego analiza zapisów miejscowego planu w żaden sposób nie potwierdza, iż planowane prace w jakkolwiek sposób naruszają jego ustalenia. Nadto planowane utwardzenie ma odbyć się wyłącznie w granicach istniejącej służebności gruntowej, a zamierzone prace mają na celu jedynie względy estetyczne i środowiskowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby w sprawie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Odwołując się do art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 5 – 7 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja zgłaszająca sprzeciw została wydana w przewidzianym przez ustawodawcę terminie, zaś samo stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu. Obowiązkiem organu jest bowiem uwzględnienie wszystkich zapisów planu, których organ nie może kwestionować i oceniać w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja, której dotyczy zgłoszenie, znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic Racławicka - Dolna część I, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2739/2006 z dnia 10 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 230, poz. 8504) oraz uchwałą nr XI/322/2007 z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 149, poz. 4065). Zgodnie z nim projektowane utwardzenie znajdować się będzie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U/G2, który zgodnie z § 25 ust. 11 pkt 2 w związku z częścią graficzną planu miejscowego "ustala się obustronną dobudowę do domu [...] z przeznaczeniem na funkcje usługowe: handlu, kultury, gastronomii, administracji". Z akt sprawy wynika, iż dobudowa od strony południowej została już wykonana, a utwardzenie dojazdu miałoby miejsce od strony północnej budynku przy ul. [...] również na terenie U/G2. Tym samym zasadnie Wojewoda wskazał, że z porównania przedłożonego przez inwestora projektu utwardzenia i części graficznej planu miejscowego wynika, że planowane utwardzenie będzie się w większej części znajdowało pomiędzy ściśle określoną linią zabudowy w poziomie parteru a nieprzekraczalną linią zabudowy w poziomie parteru, ustalonymi wzdłuż ul. [...], a więc na obszarze, na którym § 25 ust. 11 pkt 2 planu ustala obustronną dobudowę do domu przy ul. [...] z przeznaczeniem na funkcje usługowe. Tym samym zdaniem Sądu zgłoszona inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym, ponieważ zmierza do utwardzenie drogi dojazdowej w miejscu, w którym plan przewiduje inną formę zagospodarowania terenu, tj. budynki usługowe i już tylko to ustalenie jest wystarczającą podstawą do wniesienia sprzeciwu. Nadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie Wojewoda uznał za niewystarczające zawarte w zgłoszeniu oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierające jedynie powołanie się na ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...]. Z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 2009 r. nie wynika prawo do zabudowy wyznaczonego pasa, gdyż służebność powinna jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonywane. Konsekwentnie, jeżeli zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu bez wskazania zakresu robót budowlanych, nie będzie ona stanowiła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla właścicieli nieruchomości władnącej. Obowiązek wskazania uprawnienia do wykonania robót budowlanych, jak też zakresu tych robót musi wynikać wprost z treści służebności. W celu realizacji zamiaru utwardzenia drogi stanowiącej służebność drogi koniecznej konieczna jest zgoda właścicieli nieruchomości obciążonej lub odpowiednie orzeczenie Sądu w tym zakresie. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpław na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w zaskarżonym orzeczeniu Wojewoda Mazowiecki dokonał prawidłowej oceny okoliczności faktycznych związanych ze zgłoszonym przez stronę skarżącą zamierzeniem budowlanym na podstawie obowiązującego planu miejscowego i zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...], na niektórych fragmentach działki ewidencyjnej nr [...] podczas, gdy powyższe rozstrzygnięcia organów administracji publicznej godzą w uprawnienia skarżącego wywodzone z ustanowionej na jego rzecz służebności gruntowej w odniesieniu do działki gruntu nr [...] i uniemożliwiają wykonywanie tej służebności zgodnie z prawem, 2. prawa materialnego, tj. art. 285 K.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zakres służebności gruntowej może być oceniany wyłącznie na podstawie treści dokumentu stanowiącego podstawę ustanowienia służebności, podczas, gdy zakres służebności gruntowej może być oceniany także w świetle norm pomocniczych, tak jak cel służebności w jakim została ustanowiona, czy też zasady współżycia społecznego oraz zwyczaje dotyczące wykonywania określonego rodzaju służebności. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że niniejsza sprawa jest dostatecznie wyjaśniona o uwzględnienie skargi kasacyjnej i o rozpoznanie skargi, a także o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za błędnie skonstruowany a przez to również uniemożliwiający kontrolę kasacyjną w zakresie wskazywanym w treści samego zarzutu należało uznać zarzut 1, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślić przede trzeba, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor obowiązany jest do takiego ich przedstawienia, które nie będą zmuszały sądu kasacyjnego do samodzielnego ich precyzowania, poprawiania lub nawet poszukiwania. Niedotrzymanie tego warunku powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu, skoro nie przedstawiono prawidłowo podstawy prawnej, której miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwszej bowiem, autor kasacji, wskazując na naruszenie przepisów postępowania i brak prawidłowej oceny okoliczności faktycznych, błędnie powiązał je z ustaleniami "obowiązującego miejscowego planu", pomijając to, że przepisy te stanowią normy prawa materialnego, których ocena dokonywana jest w procesie stosowania prawa. Po drugie, ograniczając się do wskazania na "obowiązujący plan miejscowy" strona skarżąca nie wymieniła w treści zarzutu ani uzasadnienia kasacji, naruszenie którego przepisu (konkretnie) zarzuca Sądowi pierwszej instancji i na czym ono polegało. Ogólnikowe zarzucanie natomiast Sądowi pierwszej instancji, że błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zgłoszone zamierzenie budowlane jest niezgodne z miejscowym planem stanowi nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu, uniemożliwiającą kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Brak skutecznego podważania tej okoliczności wykluczało możliwość zakwestionowania oceny o prawidłowości zgłoszenia sprzeciwu, z uwagi na naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 285 K.c. Stwierdzić trzeba, że treść prawa obciążającego nieruchomość służebnością gruntową sformułowana w akcie notarialnym z dnia 6 stycznia 2009 r. zawierającym oświadczenie o jej ustanowieniu wyklucza uznanie, że inwestorowi przysługiwało na jej podstawie prawo zabudowy działki nr [...]. Treść tej służebności została określona jako "polegająca na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...] pasem gruntu oznaczonym linią przerywaną na mapie z projektem podziału (...)", zaś zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Istnienia tego uprawnienia nie można natomiast domniemywać jak chce tego strona skarżąca i wywodzić z "zasady współżycia społecznego oraz zwyczajów dotyczących wykonywania określonego rodzaju służebności", w sytuacji, gdy zakres ustanowionej służebności został określony jasno, zaś przyjęcie takiego domniemania wiązałoby się wprost z przyznaniem większych niż to przewidziano w oświadczeniu ustanawiającym służebność uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.