II OSK 3355/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego T. B. G. po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 398/17 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr ... znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 398/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody L. z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr ..., znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie wskazał, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr ... Wojewoda L., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 703) uchylił postanowienie Starosty S. z dnia 6 lutego 2017 r., nr ..., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia 6 października 2015 r., nr ... i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Sąd wskazał, że objęte zażaleniem postanowienie organu pierwszej instancji rozstrzygało o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, wymaganego od wnioskodawcy i podjęte zostało na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne (w tym wypadku nadzwyczajne) nie zostało zatem wszczęte. Zaskarżonym orzeczeniem natomiast, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i umorzono "postępowanie pierwszej instancji w całości". W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że umorzono zatem postępowanie, które formalnie nie zostało wszczęte, co samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie, rodząc potrzebę jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarte w motywach orzeczenia stanowisko organu odwoławczego o brakach formalnych wniosku o wznowienie postępowania, skutkujące pozostawieniem go bez rozpoznania, są całkowicie błędne. Braki podania, uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczą bowiem wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczą natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (następstwa prawnego, tożsamości działek etc.). Zastosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej wymagania w zakresie wykazania (udowodnienia) okoliczności przytoczonych w podaniu, kwalifikowanych wadliwie jako warunki formalne. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją. W treści wniosku sformułowano podstawy wznowienia oraz przywołano okoliczności, wskazujące na zachowanie terminu do jego złożenia. Wniosek został podpisany przez umocowanego pełnomocnika. Załącznikami do wniosku uczyniono dokument pełnomocnictwa oraz kopie pism, które w ocenie wnioskodawcy, uzasadniać mają żądanie. Wniosek nie zawierał zatem braków tego rodzaju, które uniemożliwiałyby nadanie sprawie biegu. Zdaniem Sądu, brak było więc podstaw do kierowania do wnioskodawcy wezwania w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej, że wspomniane wezwanie w istocie dotyczyło kwestii dowodowych, związanych z wykazaniem zasadności żądania. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zaskarżone zażaleniem, zdaje się zresztą sugerować, że organ ten odstąpił ostatecznie od traktowania wymienionych w wezwaniu z dnia 14 lipca 2017 r. braków, jako braków formalnych. Powołanie się zatem przez organ odwoławczy na okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania, na skutek nieuzupełnienia braków formalnych, został pozostawiony bez rozpoznania, bez choćby próby wskazania owych braków i odniesienia ich do przepisów, o których mowa w art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie. W skardze kasacyjnej Wojewoda L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a precyzując, pominięcie jako podstawy do uznania wniosku o wznowienie sprawy za nieuzasadnioną, art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.), na podstawie którego ustalić można, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, 2. naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie a precyzując, pominięcie jako podstawy do uznania wniosku o wznowienie sprawy za nieuzasadnioną: – art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, na który strona powoływała się we wniosku, podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, czego w żaden sposób nie udowodniła ani nie wyjaśniła; – art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z brzmieniem którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez niewłaściwe zastosowanie nie jest zasadny. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody L. o uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z 6 października 2015 r. nr ... o uznaniu za mienie gminne działki nr ew. ... o powierzchni ... ha położonej w obrębie P. Postanowieniem Wojewoda L. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono niewłaściwego zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Niewłaściwe zastosowanie miałoby miejsce w razie, gdy przepis prawa materialnego wprowadzał przedawnienie żądania weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania. Nie można jednak w stanie faktycznym sprawy, w której odmówiono wszczęcia postępowania podnosić wadliwej kwalifikacji nieruchomości do wspólnoty gruntowej i uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w sprawie uznania za mienie gminne, a nie w sprawie wspólnoty gruntowej. 3. Nie jest zasadny drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Nie jest zasadny trzeci zarzut postawiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, zasadnie wywodząc o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w sprawie żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie został wprowadzony wymóg powołania i wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. Ustalenie stanu faktycznego, w tym przeprowadzenie dowodów, jest przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jak wyżej wskazano to po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia organ obowiązany jest stwierdzić, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja było dotknięte jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po stwierdzeniu wystąpienia jednej z wyliczonych wadliwości procesowych organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Do tej wadliwości należy pozbawienie strony bez własnej winy udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.