I OSK 950/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 172/17 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. IV SAB/Wa 172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w pkt I umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania H. B. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2016r., w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I. wyroku, w pkt III stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV wymierzył organowi grzywnę w wysokości 700 złotych, w pkt V oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w pkt VI orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że organ nie rozpoznał złożonego przez H. B. odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Akta sprawy w celu rozpatrzenia odwołania wpłynęły do Ministerstwa w dniu 19 maja 2016 r. Minister nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącą Spółkę w dniu 3 marca 2017 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, co miało miejsce 20 kwietnia 2017 r. (stempel nadawczy urzędu pocztowego), ale przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi w dacie wyrokowania przestała istnieć. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1a) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji ocenił, że w okolicznościach sprawy bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu 19 maja 2016 r. i od tej daty organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym nie zakończył postępowania odwoławczego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Niezałatwienie sprawy przez organ odwoławczy przez okres prawie roku, bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez organ regulacji w zakresie terminów załatwienia sprawy w sposób kwalifikowany i świadczy o tym, że bezczynność miała charakter rażący. Uzasadniając wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał je za celowe przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Kwota w wysokości 700 zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej bezczynności. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę można wymierzyć do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, wynoszącego zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. 4047,21 zł (MP z 2017 r., poz. 183). Uzasadniając oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania skarżącej Spółce sumy pieniężnej Sąd I instancji wskazał, że suma ta ma spełniać rolę swoistego zadośćuczynienia dla strony. W realiach niniejszej sprawy nie ma potrzeby rekompensowania skarżącej Spółce braku decyzji, bowiem nie ono uzyskałoby kwotę odszkodowania z tytułu ograniczenia własności. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył pkt III i IV wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu, - art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. przez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał przez wydanie w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzji kończącej postępowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii szybkości postępowania, ale pominął kwestię wnikliwości. Minister Infrastruktury i Budownictwa orzekając w sprawie, dokonał wnikliwej analizy zarówno przepisów prawnych oraz odpowiedniego orzecznictwa sądowego, jak również starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu. Postępowanie odwoławcze dotyczyło sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze. Organ drugiej instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeanalizował sposób przeprowadzenia przez biegłego wyceny nieruchomości w zakresie określenie wartości odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości, a zwłaszcza zastosowane podejście, metodę i technikę, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez Ministra po raz trzeci, co wymagało przeanalizowania całego toku postępowania oraz sporządzonych w nich operatów szacunkowych. Z podanych względów organ rozpatrując przedmiotową sprawę potrzebował więcej czasu na jej zakończenie, niż przewidują to przepisy k.p.a. Nie wszystkie przy tym czynności podejmowane przez organ znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Złożoność i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Ministra z [...] kwietnia 2017 r. Minister wskazał, że w sprawach związanych z rozpatrywaniem skarg na bezczynność sądów przyjęto, że o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowania stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena powinna także uwzględniać obowiązek sądu rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki wszystkich spraw wniesionych do sądu, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu. Jakkolwiek procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wprost wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jednak tę powinność organów można wyłożyć z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6-8 k.p.a. Skoro sądy zobowiązane są do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organu, że również stara się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej. Minister zwrócił uwagę, że w wydziałach odszkodowawczych w toku pozostaje około 2200 spraw administracyjnych. Sprawy te, poza niektórymi wyjątkami, ze względu na liczbę, rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania. Wezwanie zaś organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi spowodowało, o czym była mowa, przyspieszenie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygnął sprawę zanim skarga na bezczynność wpłynęła do Ministerstwa. Tymczasem Sąd w ogóle nie potraktował jako czynnika łagodzącego faktu, że pomiędzy wydaniem decyzji, co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2017 r., a nadaniem na poczcie skargi na bezczynność Ministra, tj. 20 kwietnia 2017 r. (data wpływu 24 kwietnia 2017 r.) upłynął tylko jeden dzień. Nie można zgodzić się, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywania stanu bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy. Sąd bowiem w sposób nad wyraz arbitralny doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniał stan rażącej bezczynności, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym wymierzenie grzywny w wysokości 700 zł za bezczynność organu w niniejszym postępowaniu ma charakter nadmiernie rygorystyczny, a zarazem jest skutkiem niewystarczająco wnikliwej analizy akt sprawy i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowiącego, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt II wyroku Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności, wyrok w tym zakresie nie został zaskarżony i rozstrzygnięcie ma charakter prawomocny, w konsekwencji obowiązkiem Sądu było również orzeczenie w przedmiocie charakteru stwierdzonej bezczynności. Ocena okoliczności związanych ze stanem bezczynności uzasadnia stanowisko Sądu I instancji, że miała ona charakter rażący. Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 8, 9, 35 i 36 k.p.a. nie są uzasadnione. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 k.p.a., skoro nie wskazano w skardze, aby wobec upływu terminów kodeksowych, organ dokonał przewidzianych w tym przepisie zawiadomień strony, wskazał przyczynę zwłoki i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Praktyki takiej nie potwierdzają także akta postępowania. Gdyby takie zawiadomienie lub zawiadomienia miały miejsce, możliwe byłoby ewentualnie rozważanie, czy organ dopełnił kodeksowych aktów staranności, dał tym samym wyraz poszanowaniu przepisów regulujących terminy załatwiania spraw i poszanowaniu praw strony. Skoro stan faktyczny stosowania art. 36 k.p.a. nie potwierdza, zarzut jego naruszenia przez Sąd I instancji nie jest uprawniony. Nie jest także skuteczny zarzut odnoszący się do art. 35 k.p.a. Po pierwsze, przepis ten ma strukturę złożoną, składa się kilku jednostek redakcyjnych odnoszący się do różnych przypadków, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z reguł objęta jest zarzutem. Czynienie odniesień do procedur regulujących postępowanie przed sądami o tyle nie jest trafne, że poza nielicznymi wyjątkami, przepisy postępowania z reguły nie zakreślają sądom terminu do zakończenia postępowania. Inaczej stan prawny został uregulowany przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego, w którym utrzymywana jest zasada, że załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie termin ten wyniósł 11 miesięcy. Przepis art. 35 § 5 określa, jakich okresów nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, aby którykolwiek z przypadków w nim wskazanych miał miejsce. Do przyczyn niezależnych od organu nie można zaliczyć ograniczeń w tempie załatwiania spraw wynikających z dużej ich ilości i ograniczonych możliwości organizacyjnych organu. Brak adekwatności między tymi dwiema wielkościami obciąża władzę publiczną, zatem nie można zakwalifikować jej jako niezależnej od organu, byłoby to jednoznaczne ze zgodą na uznanie fikcyjnego charakteru terminów określonych kodeksowo. Nie można też zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej, że uzasadnieniem do przedłużenia terminu załatwienia sprawy może być wzgląd na zasadę wnikliwości i merytoryczne skomplikowanie sprawy. Przepis art. 12 k.p.a. łączy zasadę wnikliwości z zasadą szybkości i prostoty, a w przypadku spraw, które nie wymagają zbierania informacji wręcz wprowadza zasadę niezwłoczności załatwienia. W skardze kasacyjnej nie zanegowano, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra nie prowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego. Merytoryczne rozpoznanie sprawy na podstawie akt postępowania jest standardową praktyką organu odwoławczego i konieczność jej przeprowadzenia nie uzasadnia tezy, że z tego względu uzasadniona była 10 miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji. Podobnie nie może jej uzasadnić argument, że zwłoka ta była wymuszona koniecznością zachowania standardów procesowych z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Konieczność ich poszanowania istnieje w przypadku każdego postępowania, ustawodawca określając terminy załatwienia spraw, ustalił je dla postępowań prowadzonych zgodnie z zasadami ogólnymi, a nie z ich pominięciem. Nadto w skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden konkretny przykład czynności organu, mogącej uzasadniać niezachowanie terminu. Akta sprawy potwierdzają, że między wpływem odwołania, a wydaniem decyzji nie były prowadzone żadne czynności z udziałem osób trzecich, postępowanie odwoławcze ograniczało się zatem do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał zgromadzony w aktach. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a uznając, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu, stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność. Sąd I instancji zastosował ten środek w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność i braku okoliczności, co wyżej wyjaśniono, usprawiedliwiających naruszenie przez organ przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Bezsporne jest, że sprawa nie została załatwiona w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca, zarzut naruszenia tego przepisu jest pozbawiony podstaw. Ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi do sądu nie znosi obowiązku sądu do rozpoznania skargi w zakresie przekraczającym orzeczenie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji, co zostało przez Sąd i instancji wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. Także wysokość wymierzonej grzywny, obliczona na jej prewencyjny charakter, nie świadczy o nadużyciu przez Sąd I instancji tego instrumentu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.