II FSK 220/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 761/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Zaskarżonym wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 761/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z 16 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych. Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). II. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej K.p.a.) w zw. z art. 64f ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.) przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, mimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności: - nie wyjaśniono, z jakich względów w ramach przysługującej im swobody organy administracji odmówiły Podatnikowi rozłożenia na raty jego należności podatkowej, - błędnie wskazano, że organ prowadził postępowanie zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i podejmował wszelkie czynności w celu zbadania sprawy i wyjaśnienia Podatnikowi przesłanek, którymi się kierował; - nie wyjaśniono, z jakich względów badanie prawidłowości kwestionowanych decyzji uznaniowych okazało się w ocenie WSA prawidłowe, w kontekście przysługującego organom administracji uprawnienia (a nie obowiązku) do udzielenia Podatnikowi ulgi podatkowej we wnioskowanym przez niego zakresie - uzasadnienie przedstawione przez WSA w ogóle nie odnosiło się do poszczególnych okoliczności sprawy i nie wskazywało na dokonanie jakiejkolwiek analizy, a jedynie referowało dokonane przez strony czynności i sprowadzało się do poczynienia ogólnej aprobaty na rzecz działań organów obu instancji; - co skutkowało niewyczerpującym i nienależytym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Spółki, a WSA przekroczył przyznany mu przez ustawodawcę zakres kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. IV.1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjna wiąże się z kontrolą postanowienia wydanego w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie uznaje się, że uchylenie rozstrzygnięcia tego rodzaju może nastąpić w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uznanie administracyjne w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych – choć pozostawia rozstrzygnięcie w gestii organu, który nie jest związany wystąpieniem przesłanek tej ulgi - obliguje organ do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych wskazane w art. 64f u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, ze względu na ważny interes zobowiązanego, może rozłożyć na raty zapłatę przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Na postanowienie w sprawie rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Przy czym ustalenie przez organ istnienia przesłanki tu wymienionej – ważny interes zobowiązanego - nie jest i nie musi być równoznaczne z przyznaniem ulgi. Dla kontroli sądów administracyjnych oznacza to, że odmowa rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych sama w sobie nie narusza prawa również w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że przesłanka ta zaszła. W każdym razie nie jest możliwe, aby sąd administracyjny zalecił udzielenie ulgi. Co też niezwykle ważne, ustawodawca nie określił, co należy rozumieć jako wystąpienie "ważnego interesu" zobowiązanego. Przyjąć więc można – jak ma to miejsce na gruncie prawa podatkowego (vide art. 67a Ordynacji podatkowej) podobne rozumienie jak w przypadku "ważnego interesu" podatnika. W pojęciu ważnego interesu mieści się zazwyczaj ochrona wartości powszechnie cenionych, wysoko usytuowanych w ich hierarchii typu: życie, zdrowie ludzkie, rodzina, możliwość zarobkowania, przy czym chodzi o ich ochronę w sytuacjach obiektywnie nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i trudnych do zapobieżenia i odwrócenia. Oczywistym jest, że w interesie każdego zobowiązanego będzie albo niepłacenie kosztów w ogóle, albo ratalne uiszczanie kosztów, które będzie rozłożone w czasie tak, aby w bieżącej działalności gospodarczej było nieodczuwalne finansowo. Każdy przedsiębiorca może wskazywać na taki interes, bowiem niewątpliwie wiąże się to z korzystnym układem płatności. Tymczasem użycie określenia "ważny interes" dotyczyć ma zachwiania wskazywanych wartości w stopniu uniemożliwiającym dalszą działalność przedsiębiorcy. Dlatego też tak istotne jest, aby zobowiązany, wnioskując o ulgę, wskazał na takie okoliczności, które świadczą o tym "ważnym interesie". IV.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo WSA dokonał kontroli postanowienia organu pod kątem tego, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności (istniejące w czasie prowadzenia postępowania), mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Prawidłowo została odczytana przesłanka ważnego interesu zobowiązanego i ocenione zastosowanie art. 64f u.p.e.a. Przypomnieć trzeba, że w sprawie tej organy podatkowe odmówiły Skarżącej rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzonego postępowania na podstawie tytułów wykonawczych w łącznej kwocie 49.259,10 zł. Spółka wskazywała, że dotychczas nigdy nie utraciła płynności finansowej, a rozłożenie na raty zapłaty kosztów egzekucyjnych pozwoli jej regulować należności wobec Skarbu Państwa, zachować miejsca pracy zatrudnionych pracowników, dokonywać aktualnych wypłat i obsługiwać prowadzone kontrakty, z których otrzymuje środki na prowadzenie bieżącej działalności. Organy oceniły, że zarówno sytuacja ekonomiczna Spółki, jak i okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do udzielenia wnioskowanej ulgi. Ich zdaniem okoliczności tych nie można zakwalifikować do kategorii mieszczących się w pojęciu ważnego interesu zobowiązanego, podczas gdy należności budżetowe podlegają szczególnej ochronie i winny być regulowane w pierwszej kolejności. Sytuacja finansowa Spółki zdaniem organów nie była trudna i funkcjonowanie Spółki nie było zagrożone, osiągała bowiem zyski przewyższające kwotę kosztów. W tym zakresie przeprowadzono analizę finansową za poszczególne lata. Zatory płatnicze, na które powoływała się Spółka, organy uznały za zjawisko typowe w gospodarce wolnorynkowej. Organy wskazały też, że Skarżąca z kredytu bankowego planuje sfinansować nową inwestycję generującą znaczne wydatki, co może oznaczać, że jej sytuacja finansowa w najbliższym czasie nie ulegnie poprawie. Zgodnie z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami postępowania, których naruszenie zarzuciła Spółka w skardze kasacyjnej: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Słusznie bowiem WSA zaaprobował działania organu, który przeprowadził postępowanie i dokonał ustaleń co do sytuacji majątkowej Skarżącej. Organ podejmował przy tym wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia organu jest prawidłowe i wystarczająco wyjaśnia zasadność rozstrzygnięcia. Ocena analizowanych okoliczności nie nosi znamion dowolnej oceny dowodów, tym bardziej, że wynika ona z jednoznacznych ustaleń o charakterze rachunkowym, których Strona nie podważyła. Jak zaś słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organy powinny odmówić rozłożenia kosztów egzekucyjnych na raty także wówczas, gdy sytuacja materialna podatnika nie stwarza możliwości wywiązania się z układu ratalnego. Analiza sytuacji Spółki, która nie ma znamion sytuacji nadzwyczajnej, nie dawała podstaw do zastosowanie wnioskowanej ulgi. Argumenty Skarżącej odnosiły się bowiem do typowych sytuacji, z jakimi wiąże się prowadzenie działalności gospodarczej. Wobec powyższego niezasadne są też zarzuty naruszenia przez WSA przepisów wynikowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. IV.3. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zaskarżony wyrok nie narusza też 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wyrok ten poddaje się więc kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zaś niepodzielenie przez WSA zapatrywań Spółki na zasadność kontrolowanego postanowienia. WSA nie naruszył też granic kontroli aktów opartych na uznaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony. Przede wszystkim art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne. Zgodnie z tym przepisem Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Jest to przepis ustrojowy, definicyjny. Nie wiadomo, w czym Skarżący upatruje jego naruszenia, skoro rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej i mieści się w definicji zawartej w art. 1 p.p.s.a. IV.4. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.