II GSK 2065/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 608/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 608/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2017r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że M. M. została w dniu [...] października 2011 r. udzielona licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W dniu [...] czerwca 2016 r., przeprowadzona została kontrola przedsiębiorcy dotycząca spełnienia wymogów ustawowych będących podstawą do wydania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W jej toku, pełnomocnik skarżącego przedłożył pisemne oświadczenie, z którego wynika, że przedsiębiorca spełnia wymóg dobrej reputacji (art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). W dniu [...] czerwca 2016 r. organ wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o przedsiębiorcy M. M. W odpowiedzi wskazano, że Sąd Okręgowy w O. w dniu [...] kwietnia 2010 r., a następnie Sąd Apelacyjny w B. w dniu [...] listopada 2012 r. wydały wyroki skazujące przedsiębiorcę za czyn polegający na udzielaniu środków odurzających i substancji psychotropowych z art. 59 ust. 1 ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wobec powyższego, w dniu [...] sierpnia 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej spełnienia wymogu dobrej reputacji przez przedsiębiorcę M. M. W dniu [...] września 2016 r. Prezydent Miasta O. uznał, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO w O. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta O. ponownie uznał, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję na nałożone sankcje, tj. prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE Nr L 300 z dnia 14 listopada 2009 r., s. 51; dalej: rozporządzenie (WE) nr 1071/2009), a także ocenił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 7d ust. 4 u.t.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. - powołując w podstawie prawnej orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ust. u.t.d. – wskazując jednocześnie na brzmienie powołanych przepisów w stanie prawnym obowiązującym przed i po 15 grudnia 2016 r. - oraz w związku z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że istotą rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 2 i ust. 3 u.t.d. w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, zasadne jest twierdzenie organów, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na wydanie w stosunku do skarżącego decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji z uwagi na fakt prawomocnego skazania go za przestępstwo związane z handlem narkotykami. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że regulacje zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 powinny być stosowane w każdym państwie członkowskim od dnia 4 grudnia 2011 r., stosownie do treści art. 30 tego rozporządzenia. Przy czym nowelizacja u.t.d. w istotnym dla sprawy zakresie została dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2013, poz. 567), czyli już po skazaniu skarżącego w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjny w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe kwestie czasowe, WSA uznał jednak za niemające znaczenia, z uwagi na charakter przepisów, które mają zastosowanie w sprawie skarżącego. Sąd stwierdził, że rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 jest aktem prawnym stosowanym w sposób bezpośredni we wszystkich państwach członkowskich od dnia 4 grudnia 2011r. Jego art. 6, określający warunki związane z wymogiem dobrej reputacji, zawiera zaś - możliwą do bezpośredniego zastosowania - regulację prawną w omawianym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny Sąd uznał, że organ I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie. Okoliczność, że przepis u.t.d. wszedł w życie po uprawomocnieniu się wyroku skazującego M. M. nie miała wpływu na przebieg tego postępowania. Z uwagi na rodzaj przestępstwa, którego dopuścił się przedsiębiorca, prowadzący firmę transportową na podstawie posiadanej licencji, stwierdzić należało, że utracił on dobrą reputację, a organ wskazał i uzasadnił powody uznania, dlaczego jest to proporcjonalna reakcja za nałożone na przedsiębiorcę sankcje. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z zachowaniem zasad przewidzianych w k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 4 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanki określające, czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję mają charakter zamknięty, w sytuacji gdy mają charakter otwarty, a w konsekwencji nieuzasadnione ustalenie, że doszło do utraty dobrej reputacji; - prawa materialnego w szczególności art. 7d u.t.d., który wszedł w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r. wskutek błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że ma on zastosowanie do niniejszego postępowania w sytuacji, gdy wyrok skazujący wobec skarżącego uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2012 r. - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na treść wyroku, tj. oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono, czy zachodzi inny przypadek, gdy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji Prezydenta Miasta O. poprzez uznanie, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta O., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Wobec powyższego ocena zasadności skargi kasacyjnej i kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w zasadzie ogranicza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wyjątkiem opisanym w powołanym wyżej art. 183 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - podlegając zasadzie dyspozycyjności - nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną jest zatem wymóg prawidłowego określenia zarzutów - przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym (zdaniem strony) uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia 7d u.t.d. - wskutek błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że ma on zastosowanie do niniejszego postępowania w sytuacji, gdy wyrok skazujący wobec skarżącego uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2012 r. Przepis ten - regulujący w poszczególnych jego jednostkach redakcyjnych kwestie związane z wymogiem dobrej reputacji - został dodany na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z dnia 5 kwietnia 2013 r.) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2013 r. Co do zasady przepisy prawa stosowane są od dnia ich wejścia w życia - o ile normy intertemporalne nie stanowią inaczej. Tymczasem w powołanej wyżej ustawie zmieniającej ustawodawca ograniczył się do wskazania w art. 7, że ustawa wchodzi w życie po upływie 90 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 38 lit. a, pkt 39, pkt 50 lit. c i pkt 52 lit. e oraz art. 2, które wchodzą w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia. Tak więc skoro postępowanie w przedmiocie utraty dobrej reputacji wszczęto [...] sierpnia 2016 r. - a zatem po dniu wejścia w życie art. 7d u.t.d. - przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie. Brak zatem podstaw by przyjąć, że uprawomocnienie wyroku skazującego skarżącego w dniu [...] listopada 2012 r. - za czyn polegający na udzielaniu środków odurzających i substancji psychotropowych z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii - wyłącza możliwość zastosowania wprowadzanego powołaną ustawą zmieniającą ustawę o transporcie drogowym przepisu art. 7d. Na prawomocny wyrok skazujący za prawem określone przestępstwa - jako przesłankę utraty dobrej reputacji - wskazuje art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. Stosownie do treści tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, nie jest lub przestał być spełniony, jeżeli wobec przedsiębiorcy, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwa umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 - a zatem m.in. w dziedzinie handlu ludźmi lub narkotykami (art. 6 ust. 1 akapit 3 lit. a (vi) powołanego aktu unijnego). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjęto - wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie - że z treści powołanego przepisu (art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a) nie wynika, aby jego zastosowanie mogło mieć miejsce tylko wówczas, gdy prawomocne skazanie nastąpi po dniu wejścia przepisu w życie. Zauważyć należy też, że WSA - wypowiadając się odnośnie do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów - wskazał, że stosownie do treści art. 30 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 regulacje zawarte w tym akcie powinny być stosowane w każdym państwie członkowskim od dnia 4 grudnia 2011 r., a art. 6 - określający warunki związane z wymogiem dobrej reputacji - zawiera możliwą do bezpośredniego zastosowania regulację prawną w omawianym zakresie. Tak więc uprawomocnienie wyroku skazującego skarżącego w dniu [...] listopada 2012 r. nie oznacza, że w tym czasie nie istniały prawne przesłanki stwierdzenia utraty przez niego dobrej reputacji, określone obowiązującym wprost w polskim porządku prawnym już od dnia 4 grudnia 2011 r. art. 6 ust. 1 lit. a (vi) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma zatem mowy o przypadku zastosowania prawa wstecz. Powyższego stanowiska Sądu I instancji - znajdującego oparcie w treści art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE (w myśl którego rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich) - żadna z podstaw kasacyjnych nie podważa. Brak też zarzutów, co do zastosowania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a (już wcześniej przytoczonego) oraz art. 7d ust. 2 (dotyczącego wszczęcia postępowania) jak i art. 7d ust. 3 u.t.d. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, to znaczy przed ich zmianą z dniem 15 grudnia 2016 r. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 7d ust. 3 u.t.d. stanowił, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wydaje decyzję o uznaniu, że: 1) dobra reputacja pozostaje nienaruszona, albo 2) utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Sąd I instancji nie dostrzegł zatem, że organ II instancji orzekając w sprawie w dniu [...] lutego 2017 r. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że na mocy ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016, poz. 1935; dalej: ustawa zmieniająca z 4 listopada 2016 r.) art. 7d z dniem 15 grudnia 2016 r. otrzymał nowe brzmienie. W myśl znowelizowanego art. 7d ust. 1 organ wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec wskazanych w przepisie podmiotów - w tym wobec osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą - orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a. Stosownie do nowego brzmienia art. 7d ust. 2, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, organ wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji. Wskazać należy też na zmienioną regulację art. 7d ust. 5, zgodnie z którą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Z porównania treści art. 7d ust. 3 sprzed zmiany z dniem 15 grudnia 2016r. oraz art. 7d ust. 5 w znowelizowanym brzmieniu wynika, że ustawodawca ustanowił nowy katalog rozstrzygnięć. W stanie prawnym - w jakim wydano zaskarżoną decyzję - ustawa nie przewidywała już decyzji, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, lecz wprowadziła decyzje stwierdzające utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Z treści przytoczonego wyżej znowelizowanego art. 7d ust. 2 wynika natomiast, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (tzn. postępowania w zakresie spełnienia wymogu dobrej reputacji, w przypadku prawomocnego wyroku skazujący za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009) - organ, wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji. Uzasadnia to stwierdzenie, że badanie, czy utrata dobrej reputacji stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, nie dotyczy sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem za popełnienie określonego przepisem przestępstwa lecz prowadzone jest jedynie w przypadku nałożenia innych sankcji. Omówione kwestie - wobec zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oraz z racji braku w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów pod adresem Sądu I instancji - nie mogą jednak rzutować na ocenę zasadności skargi kasacyjnej i zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej ogniskuje natomiast zarzuty skargi kasacyjnej na rzekomych brakach postępowania dowodowego organów w zakresie wykazania przesłanek wydania decyzji o uznaniu, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - powołując art. 7d ust. 4 u.t.d. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji zarzutu błędnej wykładni art. 7d ust. 4 u.t.d. - przez pominięcie zawartego przepisie zwrotu "w szczególności" - skarżący kasacyjnie wskazuje też, że nie uwzględniono, że w sprawie mogły wystąpić inne niż wymienione w przepisie przesłanki wydania decyzji o uznaniu, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona, których to okoliczności nie wyjaśniono - z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. Takie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 7d ust. 4 u.t.d. w istocie zmierza nie tylko do podważenia rzekomo błędnie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu ale i wskazuje na jego (nieprawidlowe zdaniem strony) niezastosowanie wobec wadliwych/niepełnych ustaleń faktycznych sprawy. Zarzut ten nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W świetle przedstawionych wyżej rozważań w kwestii zmiany ustawy o transporcie drogowym z dniem 15 grudnia 2016 r., przepis art. 7d ust. 4 - w brzmieniu, którego zarzut dotyczy - nie mógł bowiem znajdować zastosowania w dacie orzekania przez organ II instancji oraz przez Sąd I instancji. Wprawdzie znowelizowany przepis art. 7d ust. 4 również wymienia okoliczności brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, a z racji użytego w przepisie zwrotu "w szczególności" także nie jest to katalog zamknięty. Jak już jednak wskazano, na gruncie art. 7d ust. 2 u.t.d. fakt prawomocnego skazania za przestępstwo m.in. w dziedzinie handlu narkotykami przesądza, że wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony. Tym samym w tego typu przypadkach ustawa nie przewiduje obowiązku dokonywania oceny dobrej reputacji na podstawie art. 7d ust.4 u.t.d. W końcu, odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że regulacja ta ma charakter przepisu ustrojowego, który sąd mógłby naruszyć rozpoznając skargę, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Żadna z podstaw - na których ją oparto - nie usprawiedliwia bowiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.