VII SA/Wa 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie wprowadzenia do obrotu produktu jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W dniu 10 grudnia 2014 r. T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] złożyła w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.), powiadomienie o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu o nazwie [...] w postaci kapsułek, zakwalifikowanego przez Spółkę jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. Główny Inspektor Sanitarny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, pismem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], poinformował Spółkę, że produkt nie spełnia definicji określonej, w art. 2 ust 2 pkt g) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.U.UE.L.2013.181.35), oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Organ stwierdził, że przedmiotowy produkt nie powinien być wprowadzany do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] złożyła skargę na ww. pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], podnosząc, że w jej ocenie, jest ono w istocie decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie związane z żywnością wprowadzaną po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli na podstawie Rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest postępowaniem które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy też wydaniem postanowienia. Istotą i celem ustawowego obowiązku powiadamiania Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu żywności określonej w art. 29 ust. 1 po raz pierwszy do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej, jest w szczególności monitorowanie produktów poprzez przyjęcie do wiadomości i wprowadzenie do rejestru Głównego Inspektora Sanitarnego występujących w obrocie produktów żywieniowych. Po otrzymaniu ww. powiadomienia, Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest rzeczywiście suplementem diety, ewentualnie czy nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do stosowania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego (leku), kosmetyku lub wyrobu medycznego. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem decyzji administracyjnej gdyż w żaden sposób nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach w sprawie indywidualnego, konkretnego adresata (w doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest właśnie jej tzw. "podwójna konkretność"), Z samego faktu, iż dane pismo zawiera niektóre składniki decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a. nie można wyciągać wniosku, iż takie pismo w istocie jest decyzją administracyjną. Decyzją administracyjną jest bowiem jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej dotyczącej sfery praw i obowiązków w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi. Ważnym jest, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania, jeśli formę rozstrzygnięcia jako decyzji da się wyprowadzić z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany, i która - co zostało wskazane powyżej - decyduje o uprawieniach czy obowiązkach danej jednostki, z czym w żaden sposób nie mamy do czynienia przy postępowaniu wyjaśniającym, określonym w art. 30 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W związku z powyższym, nie można mówić o uznaniu pisma z dnia [...] listopada 2016 r. za decyzję administracyjną, co implikuje brak podstawy skarżącej do złożenia skargi na decyzję w stosunku do pisma, które decyzją nie jest, i co bezsprzecznie wskazuje na konieczność odrzucenia przedmiotowej skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego oraz brak przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na przedmiot skargi Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w którym organ stwierdził, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, że produkt objęty powiadomieniem nie powinien być wprowadzany do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. Organ poinformował Spółkę, że biorąc pod uwagę skład i przeznaczenie produktu wpisuje się on doskonale w definicję suplementu diety, że nie spełnia on definicji określonej, w art. 2 ust 2 pkt g) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.U.UE.L.2013.181.35), oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że postępowanie związane z żywnością wprowadzaną po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli na podstawie Rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest postępowaniem które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy też wydaniem postanowienia. Istotą i celem ustawowego obowiązku powiadamiania Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu żywności określonej w art. 29 ust. 1 po raz pierwszy do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej, jest w szczególności monitorowanie produktów poprzez przyjęcie do wiadomości i wprowadzenie do rejestru Głównego Inspektora Sanitarnego występujących w obrocie produktów żywieniowych. Forma decyzji przewidziana jest w art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i dotyczy konkretnego przypadku. Po otrzymaniu ww. powiadomienia, Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest rzeczywiście suplementem diety, ewentualnie czy nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do stosowania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego (leku), kosmetyku lub wyrobu medycznego. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać jednakże należy, że ustawodawca niewątpliwie w niektórych sytuacjach nie kształtuje stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przewiduje, że uprawnienia i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 czerwca 1997 r, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). W ocenie Sądu, działanie organu, który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uznał, że produkt objęty powiadomieniem nie powinien być wprowadzany do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), która podlega kognicji sądu administracyjnego. Strona winna mieć bowiem możliwość weryfikacji w tym względzie stanowiska organu. Jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu dotychczasowym. Będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie czynność dokonana została w dniu [...] listopada 2016 r., niewątpliwie więc zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera; Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2015, do art. 58; str. 363). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych nie wynika, aby strona skarżąca składała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd nie wzywał też skarżącej Spółki do jego nadesłania, albowiem z treści skargi wynika, że strona kwestionuje ww. czynność, nadając jej formę decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.