III OSK 355/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1023/17 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1023/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego nakazał H. K. opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. D. w W.; orzekł o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. T. w W. na czas oznaczony – 1 rok, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem z 8 lutego 2016 r. skarżąca została wezwana do wykonania ciążącego na niej obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Pismem z 16 września 2016 r., w związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. D. i przekwaterowanie zobowiązanej do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. T. w W. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał skarżącą do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekwaterowania do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. T. w W. pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia ww. lokalu i innych pomieszczeń w dniu 8 listopada 2016 r. o godz. 10. W dniu 6 października 2016 r. strona wniosła do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego zażalenie wraz z zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz na ww. postanowienie Wojewody. Pismem z 13 października 2016 r. Wojewoda Mazowiecki, zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; zwanej dalej "u.p.e.a."), przekazał wniesione zarzuty wierzycielowi celem zajęcia stanowiska, informując jednocześnie, że zgłoszenie przedmiotowych zarzutów, w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a., z urzędu zawiesza toczące się postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego uznał zarzuty wniesione przez zobowiązaną za bezzasadne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2017 r. W związku z powyższym, pismem z 16 lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o kontynuowanie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym w stosunku do skarżącej. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki podjął postępowanie egzekucyjne zawieszone z mocy prawa z uwagi na zgłoszenie przez zobowiązaną zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny wskazał, że stosownie do art. 35 u.p.e.a. wierzyciel, składając uzasadniony wniosek, może przerwać okres zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co w niniejszej sprawie uczynił Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego pismem z 16 lutego 2017 r., bowiem zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną uznane zostały za nieuzasadnione. Do wniosku załączono jednocześnie ostateczne stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, wobec czego organ egzekucyjny uznał, że ustały przyczyny zawieszenia. Na wyżej wymienione postanowienie w dniu 3 kwietnia 2017 r. H. K. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na to, że sprawa zgłoszonych przez nią zarzutów nie została dotychczas rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem, o którym mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a. Zdaniem zobowiązanej świadczy o tym fakt złożenia przez nią do Ministra Obrony Narodowej zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r., nr [...] o uznaniu jej zarzutów za bezzasadne. Następnie wskazała, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego nie uzasadnił swojego wniosku o podjęcie postępowania egzekucyjnego, podnosząc jedynie, że zgłoszone przez nią zarzuty uznał za nieuzasadnione. W zażaleniu zobowiązana poinformowała także o tym, że sprawa postępowania egzekucyjnego jest obecnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod sygnaturą II SA/Wa 2251/16. Z tych względów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., stwierdził, że złożone przez H. K. zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewiduje się możliwości wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie. W art. 56 § 4 u.p.e.a. ustawodawca dopuścił możliwość wniesienia zażalenie jedynie na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, jakiego rodzaju postanowienia podlegają zaskarżeniu. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, bowiem postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., który nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Określona w art. 35 § 1 u.p.e.a. przesłanka dotycząca możliwości podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego przed wydaniem ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu dotyczy sytuacji, w której wierzyciel po otrzymaniu zarzutu wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o jego podjęcie. Taka okoliczność miała miejsce w tej sprawie. Z wnioskiem o podjęcie postępowania wystąpił wierzyciel, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w Warszawie, uzasadniając go swoim stanowiskiem wyrażonym w ostatecznym postanowieniu tego organu uznającym zarzuty za nieuzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd ten przytoczył art. 57 § 1 u.p.e.a., podnosząc, ze w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie. Sąd ten powołał art. 141 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej. Zdaniem tego Sądu w przedmiotowej sprawie przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Jak bowiem wynika z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I u.p.e.a. ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział odrębne środki zaskarżania poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 tej ustawy, w § 3 jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania przewidziano wydanie postanowienia. Jednakże w kolejnych przepisach tej instytucji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 tego przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 przewidziano również możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy nie wskazano żadnego środka zaskarżenia. Sąd ten wskazał, że wymieniając w art. 56 § 4 u.p.e.a. dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, ustawodawca, odmiennie niż to uregulowano w k.p.a., wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć dotyczących zażalenia w sprawie zawieszenia. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, to wprowadziłby takie unormowanie do ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. W tej sytuacji organ drugiej instancji zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skoro zaś na postanowienie wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje, należało uznać, że organ nie naruszył prawa, orzekając o niedopuszczalności złożenia i rozpatrywania tego środka zaskarżenia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr [...]53, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Sąd ten oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przed adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając przy tym, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone nią postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną zawężającą wykładnię; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż przepis ten w przedmiotowej sprawie nie znajdował zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie zaś z art. 101 § 3 k.p.a.: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Skoro ustawodawca w art. 17 § 1 u.p.e.a. posłużył się spójnikiem "lub" wyrażającym alternatywę nierozłączną, to jego wolą było stworzenie uprawnienia do złożenia zażalenia zarówno w przypadkach przewidzianych w u.p.e.a., jak i w k.p.a. Skoro zaś k.p.a. przewiduje możliwość złożenia zażalenia na szeroko rozumiane postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, to niewątpliwie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na szeroko rozumiane postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania stronom służy zażalenie. Skarżąca podniosła również, że w myśl art. 57 § 1 u.p.e.a., po ustaniu przyczyny zawieszenia organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne, zawiadamiając o tym zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie wniesienie przez skarżącą zarzutów egzekucyjnych spowodowało bezsprzecznie zawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa. Zważywszy zaś na brak ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów nie sposób jest uznać, iż przyczyna zawieszenia postępowania odpadła. Sąd pierwszej instancji jednak nie wniknął dostatecznie w istotę sprawy i nie zbadał powyższej kwestii, czym w ocenie strony skarżącej naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pism procesowych. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki dokonując bowiem wykładni przepisów art. 18 w zw. z art. 56 i art. 57 § 1 oraz art. 58 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej: u.p.e.a. i art. 101 § 3 k.p.a. prawidłowo przyjął, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje, co w konsekwencji musiało skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2017 r., nr [...] o podjęciu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącej kasacyjnie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, na które skarżąca złożyła zażalenie, zostało podjęte na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącej kasacyjnie na ww. postanowienie z [...] marca 2017 r., zostało zaś podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 57 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 17 § 1 stanowi, że: "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia." Przepis ten reguluje formę rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, stanowiąc, że formą tą jest postanowienie. Ponadto ze zdania drugiego owego przepisu prawa wynika zasada, że na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Dokonując wykładni ww. przepisu prawa, autor skargi kasacyjnej pomija art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Z regulacji zwartej w art. 18 u.p.e.a. wynika, że przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji zawarte w u.p.e.a. są co do zasady kompletne, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają - i to odpowiednie – zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Przepisy o ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią inaczej, albowiem u.p.e.a. w art. 56 § 4 stanowi, że: "Na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie." Z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym art. 56 i art. 57 u.p.e.a. wynika, że ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 § 3 u.p.e.a. ustawodawca przewidział postanowienie jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania, stanowiąc, że: "Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego." W kolejnych przepisach tej instytucji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 tego przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia ale wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 u.p.e.a. przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy, to jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, nie wskazano żadnego środka zaskarżenia, a to oznacza, że na wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje. Nie można, dokonując wykładni art. 17 § 1 u.p.e.a., pomijać uregulowania zawartego w art. 18 u.p.e.a. oraz zawartych w Rozdziale 4 tej ustawy regulacji szczególnych odnoszących się do zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zawierają odmienne w stosunku do przepisów k.p.a. regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania. Nie można zatem w tej sytuacji dokonywać wykładni art. 17 § 1 u.p.e.a. z pominięciem art. 18 i art. 56 § 3 i 4 oraz art. 57 § 1 u.p.e.a., jak to uczyniono w skardze kasacyjnej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Zauważyć należy, że przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania ogólnego w administracji zredagowano w odmienny sposób, niż uczyniono to w u.p.e.a. W art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca zawarł normę o charakterze ogólnym, z której wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten poddany był wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, w której wyrażono pogląd, iż na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. W motywach tej wykładni wskazano, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) zawieszenie postępowania administracyjnego, b) odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, c) podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, d) odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, iż przyczyną użycia przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane było dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego pozwalającym uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. W ocenie tego Sądu nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. W konkluzji Sąd ten stwierdził, że skoro w ww. przepisie nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Powyższa regulacja, z uwagi na odmienne uregulowanie kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w wyżej powołanych przepisach u.p.e.a., nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie u.p.e.a. Wymieniając bowiem w art. 56 § 4 u.p.e.a. dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, ustawodawca, odmiennie niż w k.p.a., wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć, na które przysługuje zażalenie. Reasumując stwierdzić należy, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu, nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w k.p.a. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Prawidłowo w tej sytuacji organ drugiej instancji zastosował przepis art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Dodać należy, że dokonana wyżej wykładnia omawianych przepisów prawa jest również zaakceptowana w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicza Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004 str. 273-274; E. Pierzchała Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wyd. C. H. Beck str. 65-69; D. D. Jankowiak Komentarz Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wyd. Unimex Wrocław 2008 str. 483, 494; wyrok WSA w Lublinie z 3 lipca 2009 I SA/Lu 230/09). W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 57 § 1 u.p.e.a. uznać należało za nietrafne. W konsekwencji powyższego nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy prawa poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone nią postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzutu tego w żaden sposób nie rozwinął. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie jest uprawniony do formułowania, czy interpretowania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z powołanej wyżej argumentacji dotyczącej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie natomiast wynika, że rozpatrując skargę Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.