II SA/Lu 719/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. K. i I. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. i T. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] – wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane – odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego, lokalizowanego na działce nr [...] położonej w O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku prowadzonego postępowania ustalono co następuje. Wnioskiem z dnia [...] r. I. K. i T. K. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na działce nr [...] w O.. Do wniosku dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazali, że powyższe prawo wynika ze współwłasności, zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów. Jako dokument potwierdzający powyższe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazali akt notarialny Nr repetytorium A [...] z dnia [...] r. Z załączonej do akt sprawy kopii ww. aktu notarialnego wynika, że zgodnie z § 4 I. i T. K. nabyli udział wynoszący [...] części we współwłasności działki gruntu numer [...] o powierzchni 0,55 ha położonej w O.. Z treści § 6 wynika, że strony tej czynności prawnej umawiają się, że w związku z nabyciem przedmiotowego udziału we współwłasności nieruchomości nabywczyni obejmuje w wyłączne posiadanie działkę gruntu o powierzchni trzysta czterdzieści /340/ metrów kwadratowych oznaczoną numerem trzynastym /13/ na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę J. Z.. W § 9 stawający wnoszą, aby na podstawie tej umowy i powołanych w niej dokumentów w Sądzie Rejonowym we W. Wydział Ksiąg Wieczystych w dziale II księgi wieczystej Kw numer [...] wpisano jako współwłaścicieli z udziałem wynoszącym [...] części I. córkę H. i H. oraz T. J. syna S. i S. małżonków K.. Jak wynika z powyższego działka [...] nadal stanowi współwłasność, a I. i T. K. są jej współwłaścicielami. We wskazanym akcie notarialnym brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie zgody pozostałych współwłaścicieli działki na zabudowę części udziału należącego do I. i T. K.. Z projektu zagospodarowania sporządzonego na mapie służącej do celów projektowych z dnia [...] r. wynika, że na mapie widnieje nr [...] - brak wskazania granic działek powstałych w wyniku ewentualnych podziałów wskazujących nowe granice działek. W sytuacji: braku w akcie notarialnym zapisów zezwalających na zabudowę części działki, której udział nabyli I. i T. K.; braku wskazania w oświadczeniu innych dokumentów potwierdzających uzyskanie zgody współwłaścicieli działki nr [...] na budowę objętą wnioskiem inwestora konieczne było wydanie postanowienia o dołączeniu zgody pozostałych współwłaścicieli działki na przedmiotową zabudowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta W. nałożył na I. i T. K. obowiązek dostarczenia zgód pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na budowę przez I. i T. K. budynku letniskowego na powyższej działce w terminie do dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że inwestor ww. obowiązku nie wykonał. W związku z tym Starosta W. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] – na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. domku letniskowego. W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. i T. K. wskazali między innymi, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. do wniosku z dnia [...] r. dołączyli oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden z pięciu punktów art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego nie wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć pisemne zgody wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem odwołujących twierdzenie starosty, że podział nieruchomości quoad usum dokonany aktem notarialnym A [...] z dnia [...] r. nie ma znaczenia prawnego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął ustalenia Starosty za prawidłowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że z punktu [...] złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że działka stanowi współwłasność - [...] udziałów należy do I. i T. K.. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów (karta nr [...] akt starosty) wskazujący ponad dwudziestu współwłaścicieli. Organ podniósł, że nie podziela poglądów zawartych w odwołaniu, że złożenie oświadczenia przez współwłaściciela nieruchomości wskazanemu wymogowi formalnemu czyni zadość (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) - w sytuacji, gdy w oświadczeniu nie wskazano dokumentu, z którego wynika, prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie udziałów należących do pozostałych współwłaścicieli. Ponadto w aktach brak innych dowodów, z których inwestorzy mogliby taką zgodę wywodzić. Wojewoda nie podzielił także poglądu, iż przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, pozbawia właściwy organ prawa do żądania wyjaśnień, czy też innych dodatkowych dokumentów. Taki pogląd można przyjąć, jeżeli złożone oświadczenie nie budzi żadnych wątpliwości lub żadna ze stron nie podważa prawa wynikającego ze złożonego oświadczenia. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jeden z nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, wówczas udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o takie oświadczenie stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że działka nr [...] położona w O. stanowi współwłasność. Potwierdzają to wypisy z rejestru gruntów. Pociąga to za sobą konieczność uzyskania zgody na planowaną inwestycję pozostałych współwłaścicieli. Tymczasem z dokumentów potwierdzających taką zgodę w oświadczeniu nie wpisano, wobec czego należy uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji bowiem, gdy wiele podmiotów jest uprawnionych do rozporządzania rzeczą, może między nimi dojść w tym zakresie do różnicy zdań. W celu jej rozwiązania przepisy Kodeksu cywilnego (art. 199-203) regulują zarząd rzeczą wspólną. Większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 K.c.). Niezależnie od wielkości udziału i zgody pozostałych współwłaścicieli każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do wykonywania wszelkich czynności i dochodzenia wszelkich roszczeń, które zmierzają do ochrony wspólnego prawa (art. 209 K.c.). Ponadto wyjaśnił, że podział quoad usum rodzi skutki jedynie w sferze obligacyjnej a nie zmienia stosunków własnościowych. Skoro nie ma postanowienia Sądu i w akcie notarialnym nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo zabudowy to nie można takiego prawa domniemywać. W żaden sposób nie można zgodzić się z interpretacją, iż prawo współwłasności w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tożsame z prawem własności. Skarżący nie uzyskali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i tym samym przedstawione dokumenty czy też treść umowy nabycia udziałów we współwłasności, nie stanowiły wykonania obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem. Poza tym budowa inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem znajduje tu zastosowanie art. 199 K.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżący w przedmiotowej sprawie nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie przedłożyli organowi I instancji oświadczenia wskazującego dokument, z którego wynika zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. I. K. i T. K. w skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] r. wnieśli o jej uchylenie z powodu prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołali w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Poza tym zarzucili brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w związku z tym naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i "zasady równego traktowania przez władze publiczne", wskazując na art. 32 Konstytucji RP. Podnieśli także, że aktem notarialnym nr rep. A [...] z dnia [...] r. dokonano podziału nieruchomości quoad usum. Nieruchomość została fizycznie podzielona na działki. Podział quoad usum zawarty między współwłaścicielami przy zakupie działek, jako czynności przekraczająca zwykły zarząd – w ich ocenie - zapewnia dla każdego współwłaściciela prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym zauważyli, że inni współwłaściciele działki nr [...] położonej w O. otrzymali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielono im pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest pozbawiona podstaw. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle art. 3 pkt 11 ustawy pod tym pojęciem należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robot budowlanych. W toku postępowania ustalono, iż skarżący są współwłaścicielami w udziale [...] części we współwłasności działki gruntu numer [...] o powierzchni 0,55 ha położonej w O.. Mają tu zatem zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności. Art. 199 K.c. stanowi, iż do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu [...], LEX nr 1132331). W ocenie Sądu za czynność przekraczającą zwykły zarząd uznać należy budowa przedmiotowego domku letniskowego, z czym związane jest wykonywanie odpowiednich prac budowlanych na przedmiotowej działce. Zgoda wszystkich współwłaścicieli musi mieć charakter uprzedni, a jej brak skutkuje uznaniem czynności przekraczającej zwykły zarząd za nieważną. Skarżący nie przedstawili jednak zgody na wykonanie obiektu przez pozostałych współwłaścicieli działki gruntu numer [...] o powierzchni 0,55 ha położonej w O.. Nie ma też żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie innego stanu prawnego nieruchomości niż wynikający z załączonego do akt odpisu z ewidencji gruntów i budynków, który by ich zgodę wskazywał. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują żadnych odstępstw od reguły wyrażonej w art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brak zgody współwłaścicieli oznacza, iż skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, a zatem decyzja odpowiada przepisom prawa. Podzileić należy stanowisko Wojewody, że podział quoad usum jest podziałem faktycznym, a nie prawnym i rodzi skutki jedynie w sferze obligacyjnej, a nie zmienia stosunków własnościowych. Skoro nie ma postanowienia Sądu, a w akcie notarialnym nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. Wobec powyższego uznać należało, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak również z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy dodać, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia sytuacja prawna pozostałych współwłaścicieli działki, w szczególności uzyskania przez nich stosownego pozwolenia na budowę swojego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.