II SA/Wa 259/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4, art. 33 ust. 4 pkt 3 lit b w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm. – dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] orzekającą o utracie przez L. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż L. S. w dniu [...] sierpnia 2016 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekł o uznaniu L. S. z tym dniem za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Na dzień [...] października 2016 r. L. S. został wyznaczony termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...]. Wymieniony w wyznaczonym terminie nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W konsekwencji powyższego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. orzekł o utracie przez L. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r., w związku z niestawieniem się w Urzędzie Pracy [...] w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Od powyższej decyzji L. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej oraz podał, iż cyt. "Jednak pod wpływem wzburzenia i emocji nie zapamiętałem, że w związku z ponownym zarejestrowaniem został mi wyznaczony nowy termin stawienia się w Urzędzie, który wypadł dużo wcześniej niż ustalony na poprzedniej mojej wizycie. O mojej pomyłce dowiedziałem się dopiero po odebraniu korespondencji informującej mnie o ponownym utraceniu statusu bezrobotnego." Wojewoda [...] nie stwierdził podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Stwierdził, iż L. S. zapoznał się z wyznaczoną na dzień [...] października 2016 r. datą obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...], co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na dokumencie "Karta Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej". Termin zgłoszenia się w Urzędzie Pracy [...] był wyznaczony w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości. Podniósł, iż złożenie podpisu na powyższym dokumencie jest tożsame z tym, iż strona przyjmuje do wiadomości, iż jest świadoma jego treści. Organ natomiast ma prawo pozostawać w przekonaniu i zaufaniu do wagi podpisu składanego przez stronę. W związku z powyższym L. S. zobowiązany był stawić się w wyznaczonym terminie i powinien dołożyć wszelkich starań, aby terminy obowiązkowego stawiennictwa w Urzędzie Pracy [...] zostały zachowane. Organ II instancji wyjaśnił, iż dla zachowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, bezrobotny musi usprawiedliwić niestawiennictwo w wyznaczonym przez urząd pracy terminie przez wskazanie uzasadnionej przyczyny i takie powiadomienie winno nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. L. S. złożył wyjaśnienia dotyczące niestawiennictwa dopiero w odwołaniu, tym samym należało stwierdzić, że nie został zachowany przewidziany w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy termin 7 dni, w którym należy poinformować urząd o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Po drugie, przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. Odnosząc się do podanej w odwołaniu przyczyny niestawiennictwa, Wojewoda [...] wskazał, że nie można uznać jej za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w dniu wyznaczonej obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...]. Za uzasadnioną przyczynę można bowiem uznać okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagle zdarzenie typu pożar, powódź. Do takich okoliczności z pewnością nie można zaliczyć przyczyny wskazanej przez L. S. w odwołaniu. Sposób odnotowywania, bądź utrwalania terminów stawiennictwa jest indywidualną sprawą każdego bezrobotnego. W ocenie Wojewody [...], argumentacja podana w odwołaniu nie stanowi uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w dniu [...] października 2016 r. oraz nie jest skutecznym argumentem braku działania we własnym interesie. Wojewoda [...] podkreślił, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie określa ciążące na bezrobotnym obowiązki i odnosi je m.in. do powiadomienia o uzasadnionej przyczynie, a nie jakiejkolwiek, przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Tym samym nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę, a ponadto to nie organ zobowiązany jest do ustalenia i wyjaśniania przyczyny niezgłoszenia się bezrobotnego. Bezrobotny sam musi usprawiedliwić swoją nieobecność poprzez wykazanie uzasadnionej przyczyny swej absencji. Natomiast organ, w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dowody, dokonuje oceny w kwestii istnienia przyczyny oraz tego, czy miała ona znamiona przyczyny uzasadnionej. Zatem w świetle powołanego przepisu regułą jest pozbawienie statusu bezrobotnego w razie niezgłoszenia się w urzędzie pracy i nieusprawiedliwienia niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być postrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Wojewoda [...] wskazał także, iż L. S. został pouczony o warunkach zachowania statusu bezrobotnego, o przysługujących prawach oraz nałożonych obowiązkach na osobę bezrobotnego, w tym m.in. o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez Urząd Pracy [...] terminach, o obowiązku powiadomienia tego Urzędu w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, czego dowodem jest złożony własnoręczny podpis bezrobotnego w dniu rejestracji, tj. [...] sierpnia 2016 r. na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna", "Wydruk danych z karty rejestracyjnej bezrobotnego". Natomiast przepisy art. 33 ust. 3 i art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji niedopełnienia przez bezrobotnego obowiązków wynikających z przywołanych wyżej przepisów starosta - prezydent miasta jest zobowiązany podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Ustawodawca nie pozostawił tu organowi w żadnej mierze swobody, czy uznania. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zawnioskował o podanie podstawy prawnej pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, który utracił de facto w dniu [...] lipca 2016 r. Na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprecyzował, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu [...] lipca 2016 r. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej w związku z postępowaniem prokuratorskim podważającym legalność przedłożonego wcześniejszego przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Urząd Pracy nie był uprawniony do odebrania skarżącemu statusu bezrobotnego bez uzasadnionej przyczyny, tj. w tym wypadku wyroku sądowego skazującego, a nie samego postawienia zarzutu prokuratorskiego. Urzędnik zwlekając z wydaniem decyzji w tejże sprawie usiłował "zrekompensować" sytuację proponując ponowną rejestrację, gdyż minął od tego czasu okres karencji 3 miesięcy. Z tego też powodu skarżący wnosi o podanie w sposób jasny i zgodny z prawem pozbawienia go rzeczonego statusu w dniu [...] lipca 2016 r., gdyż do dnia wniesienia skargi nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądowym, lecz pozbawiono go statusu osoby bezrobotnej, co nie miało żadnego związku z wyznaczonymi terminami stawiennictwa w Urzędzie Pracy [...]. O taką decyzję skarżący występował w całym procesie odwoławczym. Gdyby nie fakt uprzedniego wydania decyzji cofającej status osoby bezrobotnej na zasadzie pomówienia nie byłoby obecnej sytuacji, gdyż z obowiązków osoby bezrobotnej wywiązywał się on do tego dnia nienagannie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W mniejszej sprawie stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie jest sporny pomiędzy stronami. Sprowadza się on do tego, że skarżący będąc zobowiązanym do stawienia się w siedzibie Urzędu Pracy [...] w dniu [...] października 2016 r. nie stawił się w wyznaczonym terminie w Urzędzie i nie usprawiedliwił przyczyn niestawiennictwa w terminie do 7 dni. Powyższe ustalenia dały organowi podstawę do podjęcia decyzji w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem starosta pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy na okres 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa. Stosownie do postanowień przywołanego powyżej przepisu organ w przypadku zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego na przewidziany w nim okres. Przesłanką nakazującą podjęcie takiego działania jest niestawienie się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym przez organ terminie i niepowiadomienie w określonym terminie o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z punktu widzenia omawianego przepisu należy zwrócić uwagę na kluczową kwestię a mianowicie, na kim ciąży obowiązek przedstawienia uzasadnionej przyczyny niestawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Analiza przedmiotowego przepisu wydaje się być jednoznaczna, otóż do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie urzędu pracy, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku jest on zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. Zatem to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w rzędzie pracy, natomiast organ jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty uznaje, bądź nie uznaje wyjaśnienia za wystarczające. W tym miejscu należy zauważyć, że organ administracji nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, lecz podejmuje rozstrzygnięcie po uprzednim dokonaniu wykładni pojęcia niedookreślonego, jakim jest "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa". W przypadku tego pojęcia organ administracji dokonuje oceny przedłożonych wyjaśnień przez bezrobotnego i następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, mocą którego pozbawia bezrobotnego statusu bezrobotnego, względnie tego nie czyni i uznaje jego wyjaśnienia za wypełniające ustawową przesłankę uzasadnionej przyczyny. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis pełni szczególną funkcję, otóż o ile posiadanie statusu bezrobotnego jest prawem, to z prawem tym wiążą się określone obowiązki, a jednym z nich jest niezbędność stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach. Naruszenie tego obowiązku wiąże się z określonymi konsekwencjami, polegającymi na pozbawieniu danej osoby statusu bezrobotnego. Wskazane konsekwencje mogą nie być zastosowane, gdy dana osoba wykaże, że niestawiennictwo posiadało swoje uzasadnienie, zatem bezrobotny musi doprowadzić do sytuacji niestosowania przewidzianej normy prawnej – patrz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 28/08 (publik. LEX nr 471187). Zagadnieniem uzasadnionej przyczyny nieobecności bezrobotnego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 508/08, w uzasadnieniu którego stwierdził, iż: "art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa, ustawodawca jednoznacznie łączy, bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. (...) Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji, lub inne nagłe zdarzenia typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ administracji zasadnie przyjął, iż skarżący nie usprawiedliwił w wymaganym terminie swego niestawiennictwa w Urzędzie Pracy [...] w wyznaczonym terminie - [...] października 2016 r. Wskazać należy, iż roztargnienie, czy też zapomnienie o prawidłowo zakomunikowanym bezrobotnemu terminie wyznaczonej wizyty świadczy jedynie o braku wymaganej staranności w działaniu skarżącego, albowiem miał on możliwość choćby telefonicznego ustalenia niezbędnych dla dochowania terminu danych. Jednakże skarżący nie podjął jakichkolwiek działania we wskazanym zakresie. Tym samym zaniedbania jakiego się dopuścił nie można kwalifikować jako usprawiedliwionej nieobecności w rozumieniu regulacji art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy. W świetle dokonanych ustaleń nie sposób przyjąć, iż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzją naruszył przepisy prawa materialnego, czy też procesowego. Co zaś się tyczy wniosku skargi o wskazanie podstawy prawnej pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej w dniu [...] lipca 2016 r. należy wskazać, iż postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na bezwzględnej zasadzie skargowości. Tym samym, wobec niezaskarżenia instancyjnego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2015 r. i następnie skargą decyzji organu odwoławczego, Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł z urzędu skontrolować aktu administracyjnego, który zapadł w odrębnym od kontrolowanego postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.