II SA/Po 506/17

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi M. G. i J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz K. , na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. i J. G. z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. o garaż, w granicy z działką nr [...], postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiot wniosku z dnia [...] r. jest tożsamy z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] r., w wyniku którego została wydana decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż na działce nr [...], położonej w K. Powyższa decyzja jest prawomocna i ostateczna. Okoliczność ta przesądza o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Co więcej, ponowne rozpatrzenie co do istoty sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej i stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W dniu [...] r. M. i J. G. złożyli zażalenie na wyżej opisane postanowienie Burmistrza K. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. było ustalenie warunków zabudowy dla garażu, jednak bez uwzględnienia lokalizacji garażu w granicy działki. W toku postępowania wnioskodawcy zostali wprowadzeni w błąd przez organ pierwszej instancji – w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano, że lokalizacja w granicy z działką sąsiada uzależniona jest od decyzji starosty w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem starosta jednoznacznie wskazał, że to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości lokalizacji garażu w granicy działki. W poruszanym zaś zakresie Burmistrz [...] w ogóle nie prowadził postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że załączona do wniosku z dnia [...] r. mapa zasadnicza zawierająca określenie granicy terenu inwestycji i przewidywany sposób jego zagospodarowania zawiera identyczny planowany sposób zagospodarowania działki nr [...], jak mapa załączona do wniosku z dnia [...] r. Wnioski te są tożsame co do zakresu inwestycji, a sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] r. została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] r. Oznacza to, że zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do podniesionych w zażaleniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że ewentualne wprowadzenie wnioskodawców w błąd w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz być przedmiotem oceny przez organy odwoławczy. Na etapie stosowania art. 61 a § 1 K.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku, nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. M. G. i J. G. wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającego je postanowienie Burmistrza K. , zarzucając organom naruszenie art. 61 K.p.a., nakazującego wszczęcie postępowania na żądanie strony, a także błędne zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. opracowali projekt budowlany i wystąpili o decyzję pozwolenia na budowie. Jednak organ architektoniczno-budowlany odmówił wydania pozwolenia z uwagi na fakt, że warunki zabudowy nie określały jednoznacznie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego w granicy działki. W tej sytuacji wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpili do Burmistrza [...]. o ustalenie warunków rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż wskazując, że wnioskują o rozpatrzenie sprawy dotyczącej usytuowania garażu w granicy z działką o nr ewid.[...], powołując się przy tym na §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Zdaniem skarżących sprawa usytuowania budynku garażowego w granicy działki nie była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania na skutek złożonego przez nich wniosku z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego na działce nr [...] w K. , polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż w granicy z działką nr [...]. W opinii organów administracji przedmiot omawianego wniosku jest tożsamy z żądaniem zawartym przez skarżących we wniosku z dnia [...] r., który inicjował postępowanie zakończone wydaniem przez Burmistrza K. ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...] Z kolei skarżący podnoszą, że sprawa usytuowania garażu w granicy z działką nr [...] nie była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. W ocenie Sądu przy tak zakreślonym sporze rację należy przyznać organom administracji publicznej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Zgodnie z art. 61 § 1 tej ustawy, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją administracyjną (zob. przykładowo wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 9/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1022/16 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek skarżących z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji jest – jak słusznie wskazały organy obu instancji – tożsamy z wnioskiem skarżących z dnia [...] r. Powyższa konkluzja jednoznacznie wypływa z porównania treści obydwu wniosków (k. 1 – 6, k. 7 - 12 akt adm. organu I instancji). Mianowicie, określając zamierzenie budowlane będące przedmiotem wniosków skarżący zarówno w jednym, jak i drugim przypadku jednoznacznie wskazali, że chodzi o "rozbudowę budynku mieszkalnego o garaż w granicy działki nr ewid.[...]", na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], obręb [...]., arkusz mapy 1. We wniosku z dnia [...] r. określając planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę obiektu skarżący co prawda nieznacznie zmienili parametry takie jak długość i szerokość garażu, niemniej jednak powierzchnia zabudowy pozostała taka sama jak w przypadku wniosku z dnia [...] r., tj. 40 m2. Co więcej, załączona do wniosku z dnia [...] r. mapa zasadnicza, zawierająca graficzne określenie granicy terenu inwestycji i przewidywany sposób jego zagospodarowania, wskazuje na identyczny planowany sposób zagospodarowania działki nr [...], jak mapa załączona do wniosku z dnia [...] r. – planowany budynek garażu znajduje się w takiej samej lokalizacji. W dalszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia [...] r. zakończyło się wydaniem przez Burmistrza K. decyzji z dnia [...] r., nr [...] (k. 13 – 19 akt adm. organu I instancji), co oznacza, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r. powołując się na art. 61a §1 K.p.a. słusznie odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż w granicy z działką nr ewid.[...] Należy bowiem podkreślić, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przyjąć więc należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia również, że wbrew twierdzeniom skarżących, Burmistrz K. w decyzji z dnia [...] r. odniósł się do możliwości usytuowania planowanego garażu w granicy z działką sąsiednią nr [...], zajmując stanowisko, że nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku garażowego od granicy sąsiedniej działki, albowiem dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m. in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, współrzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Niezależnie więc od oceny prawidłowości tego stanowiska – co nie może podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu z uwagi na odmienny przedmiot zaskarżenia – Burmistrz K. rozważał kwestię usytuowania garażu w granicy z działką sąsiednią wskazując, że nie jest upoważniony rozstrzygać władczo w tym zakresie. Skarżący mieli prawo wnieść odwołanie od wyżej wymienionej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym zostali prawidłowo pouczeni w jej treści. To, że skarżący nie skorzystali z tego prawa, nie uprawniało ich do podważania zapisów tej decyzji poprzez złożenie kolejnego wniosku w tej samej sprawie, a próba ta musiała zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego zastosowania przez organy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd wyjaśnia, że przepis ten nie był podstawą odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organy argumentując wydane rozstrzygnięcie wyjaśniały jedynie, że wydanie decyzji rozstrzygającej ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i stanowisko to jest w pełni zasadne. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarzone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...]. odpowiadają prawu. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).