IV SA/Po 400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2017 r. sprawy ze skargi C.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego C.S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.134 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania C. S. (zwanego dalej również "skarżącym") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu [...] lipca 2016 r. Przesyłka adresowana do skarżącego została po raz pierwszy awizowana w dniu [...] czerwca 2016 r., a po raz drugi w dniu [...] lipca 2016 r. Kolegium przyjęło na tej podstawie, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] lipca 2016 r., natomiast odwołanie złożone przez C. S. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. S. wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo potwierdzające odbiór decyzji w dniu [...] lipca 2016 r. Dodatkowo wskazał, że złożył do Poczty Polskiej skargę, która do dnia złożenia skargi na postanowienie Kolegium, nie została rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z dyspozycji cytowanego przepisu wynika, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ, do którego wpływa odwołanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność oraz stwierdzić, czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. W sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Zgodnie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tego organu do organu II instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest skuteczne doręczenie decyzji stronie. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zasadą określoną w art. 109 k.p.a. jest, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), choć mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Według art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Zatem, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie, bez należytego rozważenia prawidłowości doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Wprawdzie Sąd nie kwestionuje, że na kopercie zawierającej decyzję organu I instancji zostały naniesione stosowne adnotacje dotyczące awizowania przedmiotowej przesyłki, jednak całościowa analiza akt administracyjnych sprawy doprowadziła Sąd do poważnych wątpliwości, co do prawidłowości doręczania skarżącemu przesyłek przez operatora publicznego. W aktach organu I instancji znajduje się notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2016 r. sporządzona przez pracownika organu I instancji, z której wynika, że korespondencja adresowana do skarżącego była do tej pory awizowana, pomimo skierowania jej na właściwy adres. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że niemal każda przesyłka adresowana do skarżącego zawiera adnotację o dwukrotnym awizowaniu oraz niepodjęciu jej w terminie. Ponadto do skargi załączono kolejną notatkę służbową sporządzona w dniu [...] lipca 2017 r. przez pracownika organu I instancji, z której wynika, że skarżący stawił się w siedzibie organu, gdzie odebrał kserokopię decyzji organu I instancji. Do skargi załączono również protokół złożenia w dniu [...] czerwca 2016 r. skargi do Poczty Polskiej S.A. dotyczącej braku pozostawienia przez doręczyciela przesyłek zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki. Okoliczności tych nie zbadało jednak Kolegium wydając zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu ażeby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji organ musiał mieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat pisma nie powinien bowiem ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Trzeba mieć zatem na uwadze, iż w sytuacji, gdy w kwestii doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 k.p.a. pojawia się choćby cień wątpliwości co do prawidłowości działań listonosza w zakresie awizowania przesyłki i poinformowania adresata o tym fakcie, obowiązkiem organu administracji jest dokładne rozważenie, czy doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki. W ocenie Sądu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium powinno zwrócić się do operatora publicznego dokonującego doręczenia przesyłek o złożenie wyjaśnień dotyczących doręczania przesyłek skarżącemu. Ponadto organ I instancji, któremu problem doręczania przesyłek został zasygnalizowany przez skarżącego, powinien podjąć próbę doręczenia przesyłki poprzez swojego pracownika lub przez inne upoważnione osoby lub organy, co przewiduje art. 39 k.p.a. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania sygnalizuje organowi administracji, iż nie otrzymuje adresowanych do niej przesyłek, a organ nie podejmuje żadnych czynności w celu wyjaśnienia tych okoliczności oraz usunięcia ewentualnych nieprawidłowości Brak dokonania dokładnych ustaleń w powyższym zakresie oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 134 k.p.a. Przypomnieć należy, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej, w świetle tak istotnych wątpliwości co do prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji Kolegium powinno przyjąć, iż do jej doręczenia doszło z chwilą wydania skarżącemu kserokopii decyzji w siedzibie organu, co potwierdzono w notatce służbowej z dnia [...] lipca 2017 r. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy, uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).