III SA/Lu 130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Ewa Ibrom, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. nr [...] o zameldowaniu A. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 3 lutego 2015 r. A. złożył wniosek o zameldowanie na pobyt stały, wraz z małoletnimi J. i Ł., w lokalu przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zameldowaniu A., J. i Ł. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...]. J., będący współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...], wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1067/15, oddalił skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o zameldowaniu A. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że fakt zamieszkiwania A. w lokalu przy ul. [...] w [...] potwierdzili świadkowie. Okoliczność ta wynika również z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin przedmiotowego lokalu. Ponadto pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Komendant Komisariatu Policji [...] w [...] potwierdził, że A. zamieszkuje pod adresem ul. [...] w [...], natomiast małoletni J. i Ł. przebywają w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...]. Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] pismem z dnia 24 października 2016 r. poinformował, że małoletni J. i Ł. przebywają w ośrodku od sierpnia 2016 r., ponadto z dokumentacji wynika, że J. przebywał we wcześniejszych latach w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]. Małoletni nie korzystali z przepustek. Wobec powyższego ze sprawy o zameldowanie w lokalu przy ul. [...] w [...] A. wraz z małoletnimi Ł. i J. wyłączono sprawy dotyczące zameldowania małoletnich J. i Ł., celem wydania odrębnych decyzji administracyjnych. W ocenie organu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że A. zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w lokalu przy ul. [...] w [...], w lokalu tym koncentruje się jego życie osobiste. W związku z tym organ stwierdził istnienie podstaw do uwzględnienia wniosku o zameldowanie podkreślając, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 657) wyłączną przesłanką zameldowania jest sam fakt przebywania w lokalu. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. J. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: - art. 31 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 66 § 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowym lokalu możliwe jest zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu mimo katastrofalnego stanu technicznego, a w efekcie orzeczenie o zameldowaniu A. w tymże lokalu; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia dokładnego stanu faktycznego oraz niezbadanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do wydania orzeczenia, tzn. niezbadanie czy przedmiotowy lokal znajduje się na piętrach wyłączonych z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2011 r. oraz nieuwzględnienie opinii i ekspertyz technicznych J. z czerwca 2009 r. oraz z grudnia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że organ ewidencyjny nie bada uprawnienia do lokalu osoby występującej z wnioskiem o zameldowanie, a bada jedynie czy osoba ta faktycznie przebywa w lokalu. Zameldowanie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formularz zgłoszenia pobytu stałego zawiera oświadczenie osoby, której przysługuje tytuł prawny do lokalu potwierdzające pobyt osoby meldującej się pod wskazanym przez nią adresem (art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności). Potwierdzenie pobytu na druku meldunkowym nie stanowi ani wyrażenia zgody na zameldowanie w lokalu, ani potwierdzenia uprawnienia meldującego się do przebywania w lokalu, a jedynie potwierdzenie okoliczności jego pobytu w lokalu. Potwierdzenie ma jedynie charakter dowodowy, a jego złożenie zezwala na dokonanie zameldowania w trybie czynności materialno-technicznej, zwalniając organ ewidencyjny od prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. Brak takiego potwierdzenia przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu uniemożliwia zameldowanie osoby w drodze czynności materialno-technicznej i wówczas organ meldunkowy winien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W toku przeprowadzonego przez organ postępowania ustalono, że A. w lokalu przy ul. [...] w [...] zamieszkuje od około ośmiu lat. Powyższą okoliczność potwierdzają zeznania świadków zamieszkujących w sąsiedztwie przedmiotowego lokalu oraz przeprowadzony przez organ pierwszej instancji dowód z oględzin lokalu. Zamieszkiwanie A. w przedmiotowym lokalu potwierdzają także ustalenia funkcjonariuszy [...] Komisariatu Policji w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że akcentowany przez odwołującego się zły stan techniczny lokalu nie stanowi ujemnej przesłanki do zameldowania w świetle obowiązujących przepisów ustawy o ewidencji ludności. Żaden przepis ustawy o ewidencji ludności nie uzależnia zameldowania od stanu technicznego lokalu, w którym osoba zamieszkuje i chce być zameldowana. Ponadto organ zauważył, że pomimo istniejącego od kilkudziesięciu lat złego stanu technicznego budynku, którego dotyczy wniosek A. o zameldowanie, w budynku tym cały czas zamieszkuje kilka rodzin, w tym rodzice wnioskodawcy, z którymi A. zamieszkuje. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 31 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 66 § 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowym lokalu możliwe jest zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu mimo katastrofalnego stanu technicznego, a w efekcie orzeczenie o zameldowaniu A. w tymże lokalu; 2. przepisów postępowania, to jest: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia dokładnego stanu faktycznego oraz niezbadanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do wydania orzeczenia, to znaczy niezbadanie czy przedmiotowy lokal znajduje się na piętrach wyłączonych z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz nieuwzględnienie opinii i ekspertyz technicznych J. z czerwca 2009 r. oraz z grudnia 2010 r.; - art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, której wykonanie doprowadzi do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz zagrozi bezpieczeństwu ludzi oraz mienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego zgłosił dowody z dokumentów w postaci kopii protokołu rozprawy z dnia 31 stycznia 2017 r., przeprowadzonej w sprawie [...] Sądu Rejonowego [...] w [...] z powództwa J. przeciwko pozwanym R., T., A., J. i Ł. o opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kopii wyroku wydanego w tej sprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o zameldowaniu A. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 657), która weszła w życie 1 marca 2015 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 69 pkt 1 tej ustawy postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., poz. 993 z późn. zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności, w sprawach indywidualnych m.in. o zameldowanie – prowadzi się na podstawie ustawy o ewidencji ludności. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności przewiduje, że obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego (art. 27 ust. 2 ustawy). W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. Dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu (art. 28 ust. 2). Z kolei z przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, przewidującego że zameldowanie w danym lokalu na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, wynika w sposób jednoznaczny, iż zameldowanie nie jest uzależnione od przysługiwania prawa do lokalu ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Celem ewidencji ludności jest jedynie odzwierciedlenie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Zameldowanie nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych do lokalu, w którym zostało dokonane. Potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na dokonanie zameldowania. Nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu. Jak podniesiono bowiem wcześniej, kwestia przysługiwania uprawnienia do lokalu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o zameldowanie. Potwierdzenie pobytu stanowi tylko stwierdzenie faktu, a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy. Jedyną przesłanką zameldowania jest okoliczność pobytu w danym lokalu z określonym zamiarem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1069/07, LEX nr 498330 oraz z dnia 30 grudnia 2008 r., II OSK 1681/07, LEX nr 516053 oraz Diana Trzcińska, Komentarz do art. 28 ustawy o ewidencji ludności, LEX). Natomiast w przypadku braku potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonanego przez osobę posiadającą do niego tytuł prawny, powstaje konieczność wykazania tej okoliczności wszelkimi środkami w toku postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji co do zameldowania bądź jego odmowy, wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organ ewidencyjny nie bada uprawnień do lokalu osoby występującej o zameldowanie, a dla rozstrzygnięcia o zameldowaniu decydujące znaczenie ma fakt pobytu i koncentracji życia osobistego osoby w danym lokalu. Miejsce bowiem stałego pobytu osoby to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, to jest w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania takie jak odzież, żywność, meble. W konsekwencji istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy lokal przy ul. [...] w [...] stanowi miejsce stałego pobytu A.. Okoliczność ta podlegała ustaleniu w drodze postępowania dowodowego, według reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością powoduje, że w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba przy tym zauważyć, że w świetle ostatnio powołanego przepisu nie jest istotne, z jakich przyczyn ujawnione nowe okoliczności i dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie, w szczególności czy nastąpiło to na skutek zaniedbań organu (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Istotne jest jedynie czy nastąpiło ujawnienie takich okoliczności, które dla sprawy mają istotne znaczenie, a których nie znał organ wydający decyzję (por. np. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem ze złożonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kopii protokołu rozprawy z dnia 31 stycznia 2017 r., przeprowadzonej w sprawie [...] Sądu Rejonowego [...] w [...] z powództwa J. przeciwko pozwanym R., T., A., J. i Ł. o opróżnienie lokalu mieszkalnego, A. przed sądem powszechnym wyjaśnił, iż od około roku nie mieszka w lokalu przy ul. [...], zajął "na dziko" inny lokal i w ostatnio wymienionym lokalu mieszkają także synowie A., kiedy przyjeżdżają na przepustki. W wyroku wydanym w sprawie [...] o opróżnienie lokalu mieszkalnego Sąd Rejonowy [...] w [...] orzekł o umorzeniu postępowania w stosunku do pozwanego A.. Tego rodzaju dokumentów brak natomiast w aktach postępowania administracyjnego o zameldowanie A. w przedmiotowym lokalu. Powyższe dowody i wynikające z nich okoliczności mają istotne znaczenie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, skoro decydująca w tym postępowaniu jest kwestia zamieszkiwania A. w lokalu położonym przy ul. [...] w [...], zaś z wyjaśnień A. złożonych przed sądem powszechnym w dniu 31 stycznia 2017 r. wynika, że od około roku przed tą datą nie zamieszkuje on już w przedmiotowym lokalu. Mając powyższe na względzie oraz zważywszy, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej, a zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, system informacji prawnej LEX), w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wymieniony przepis przewiduje bowiem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała także decyzja organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona ustaleń rzeczywistych okoliczności stanu faktycznego z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, a następnie w oparciu o tak poczynione ustalenia oceni czy zachodzą przewidziane przepisami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności przesłanki zameldowania A. w lokalu przy ul. [...] w [...]. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku poz. 1800).