II SAB/Wa 1029/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę – R. P. w piśmie z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu A. S., która to osoba, jego zdaniem, została uprowadzona. Wniósł również o wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej każdej ewentualnej odmowy powiadomienia o ustaleniu albo nieustaleniu przez Policję aktualnego miejsca pobytu wyżej wymienionej osoby. Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. W piśmie tym organ wskazał, że wniosek R. P. nie dotyczy sfery regulowanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. W piśmie tym organ wyjaśnił, że R. P. w dniu [...] sierpnia 2014 r., w trakcie rozmowy telefonicznej z dyżurnym KGP, zażądał udzielenia informacji o miejscu pobytu małoletniej A. S. mimo tego, że już wcześniej posiadał on informację o przekazaniu wyżej wymienionej osoby stronie niemieckiej. Z przyczyn braku formalnego upoważnienia do reprezentowania zarówno A. S. jak i którejkolwiek ze stron w przedmiotowej sprawie, dyżurny KGP nie mógł udzielić odpowiedzi na jego pytanie. Podał także, że dane dotyczące miejsca pobytu A. S. podlegają ochronie i nie mogą być udostępnione osobom i podmiotom nieupoważnionym. (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Zastosowanie w tym przypadku ma także art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji zatytułowanym "Odwołanie w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej" R. P. wskazał, że zaskarża i wnosi o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 6., art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Wniósł o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej uprowadzonego dziecka. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że wniosek R. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. został zrealizowany w formie przewidzianej prawem, tj. poprzez czynność materialno-techniczną jaką było pismo informujące o braku przesłanek do realizacji wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że w sprawie nie było możliwe wydanie decyzji administracyjnej. Wydania decyzji administracyjnej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w ściśle określonych przypadkach, tj. w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał ponadto, że nie może rozpatrzeć odwołania od decyzji, która nie istnieje. W dniu 22 października 2014 r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku. Wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie żądanych przez niego informacji ma dwie podstawy prawne: ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpatrywania tej sprawy. Wskazał, że w przypadku, gdy żądania przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej odpowiedź na wniosek jest udzielania w formie pisma. Jedynie w przypadku posiadania informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia i odmowie jej udostępnienia wymagana jest forma decyzji. Podniósł, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji podał, że o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, w związku z czym nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. skarżący podtrzymał skargę. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do braku kognicji Sądu w tej sprawie. Wskazał, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga R. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego informacja dotycząca wiedzy Policji o aktualnym miejsce pobytu konkretnej osoby, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 tej ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy zatem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, informacja o tym, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu konkretnej osoby, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem wiedzy Komendanta Głównego Policji o sferze prywatnej danej osoby, do której należy określenie aktualnego miejsce pobytu. Zauważyć należy, iż gdyby nawet Policja prowadziła jakiekolwiek postępowanie w sprawie osoby objętej wnioskiem, to tak sformułowany wniosek skarżącego nie dotyczył publicznych aspektów tego postępowania. Skarżący nie domaga się zatem informacji o sprawach publicznych ale wyłącznie informacji o sprawie prywatnej. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skoro bowiem informacja o tym, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej jej udostępnienia, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie pisemnie powiadomić o tym fakcie podmiot żądający udostępnienia informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać za nieuzasadniony. Wniosek nie dotyczył bowiem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowa była zatem forma, w jakiej organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r., a nie decyzji, w którym to piśmie poinformowano skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.