II SA/Gl 256/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrza Miasta C. decyzją z dnia [...] roku o sygn. [...] nakazał przywrócenia stanu poprzedzającego dokonane przekształcenia na działce nr 1 w B. (droga B.) polegającego na skutecznym i trwałym zaczopowaniu istniejącego w drodze gminnej przepustu o średnicy 300 mm znajdującego się we wschodniej części działki nr 1 z wlotem na wysokości działki nr 2. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz w oparciu o materiał obejmujący okres 2013 roku i wcześniejszy ustalił, że analizowany odcinek ulicy [...] w B. posiada częściowo zorganizowany system odprowadzania wód opadowych przy pomocy układu rowów. Głównym elementem tego układu odwadniającego jest rów biegnący po północnej stronie jezdni ulicy [...] przy granicy z gminą P., odprowadzający wody w kierunku ulicy [...]. Rów ten ma charakter otwarty z wyjątkiem końcowego odcinka o długości około 108 mb, który został w przeszłości wyłożony rurami PCV. Z kolei po południowej stronie ulicy [...] na wysokości działki nr 3 przebieg rowu odwadniającego kończący się przepustem usytuowanym pod jezdnią, przebiegającą przez działkę numer 1 i łączą się z otwartym rowem zlokalizowanym po północnej stronie drogi. Wskazany powyżej przepust wykonany jest z rury PCV o średnicy 300 mm i obustronnie umocniony betonowymi ścianami czołowymi. Działka nr 2, położna przy ulicy [...] i będąca własnością jednej ze stron postępowania – H. H., pozostaje najniżej położonym terenem w okolicy. Jej północno - zachodnia część znajduje się w lokalnej niecce terenowej w kierunku, której następuje spływ wód opadowych i roztopowych, przyczyniając się do powstania okresowych zastoiska wody. Tym samym, w ocenie organu I instancji, funkcjonowanie istniejącego obecnie układu otwartych odcinków rowów i przepustów zlokalizowanych w obrębie pasa drogowego ulicy [...] jest niewystarczające dla prawidłowego odprowadzania wód opadowych w czasie ulewnych deszczy. Uzasadniając swoje stanowisko organ orzekający w sprawie stwierdził, że owa niewystarczalność jest spowodowana niewielkimi spadkami terenów w stronę rowu północnego, zwłaszcza na odcinku zlokalizowanym od jego wylotu do rowu przepustu pod ul. [...], a także ze zbyt małą średnicą 108 - metrowego odcinka rowu o średnicy 200 mm. Ogranicza to możliwość przyjęcia dużego napływu wód, co w konsekwencji doprowadzać może - przy bardzo obfitych opadach - do napełnienia się niecki po północnej stronie drogi i napływu znacznej ilości wód do rowu po południowej stronie, poprzez przepust pod ul [...]. Taki stan rzeczy wynika z niewydolności hydrologicznej rowu północnego. Nadto udrożnienie zaczopowanego w latach 2012 - 2013 przepustu powoduje możliwość okresowego zalania gruntów sąsiednich, co stanowi zmianę stanu wody na gruncie rozumianą, jako ingerencję w dotychczasowe utrwalone warunki terenowe i hydrologiczne ze względu na ukształtowanie powierzchni działki o numerze 2. Dodatkowy napływ wód na teren tej działki powoduje zwiększenie obszaru zalewanego i wydłużenie okresu stagnacji wód, co negatywnie wpływa na możliwość rolniczego wykorzystania gruntów. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Gminy S. stwierdził że organ w sposób niewłaściwy gromadził materiał dowodowy w tym niewłaściwie gromadził dokumentację, a swoje rozstrzygnięcie oparł na nieaktualnych opracowaniach eksperckich z 2013 roku. Z danych, jakie posiada skarżący wynika bowiem że w latach 2014-2015 grunty zostały zmeliorowane, a odpływ wody z drenów następuje w innym kierunku, niż ruch po północnej stronie ulicy [...]. Tym samym w ocenie odwołującego domniemywać należy, że powierzchnia zlewni odwodnianej przez system rogów przy ulicy [...] uległa zmniejszeniu, co bezpośrednio przyczynia się do zmniejszenia wielkości dopływu i prawdopodobieństwa przelania rowu. Ponadto, jak twierdzi, nie została uwzględniona okoliczność zmniejszenia powierzchni odwodnionej zlewni przez rów północny, a tym samym wielkość dopływu. W dalszej części swojego odwołania Burmistrz S. podnosi, że organ I instancji nie odniósł się co do całości materiałów postępowania i poprzestał jedynie na wpływie przedmiotowego przepustu pod drogą na działkę 2, nie uwzględniając innych działek, położonych wzdłuż południowego rowu pod ul [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] i nakazało Burmistrzowi S. reprezentującego Gmin S. - właściciela działek o nr 1 i 4 w B. (droga gminna) wykonanie: 1) wzdłuż jezdni ulicy [...] na długości działek 1 i 4 wzdłuż granicy z działką nr 2 ściek przydrożny z elementów prefabrykowanych, którego ujście powinno znajdować się w prawym rowie na wysokości istniejącego przepustu; 2) zabudowy wylotu przepustu klapą zwrotną DN 300 w celu uniemożliwienia przedostawania się wody z rowu po lewej stronie drogi ulicy [...] do rowu po prawej stronie drogi przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości przepływu wody w drugą stronę. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, w toku postępowania odwoławczego w oparciu o ekspertyzę M. K., stanowiącą dowód w rozumieniu art, 75 § 1 k.p.a. ustalono, że w sposób wystarczający zabezpieczy działkę 2 wykonanie wzdłuż jezdni ścieku przydrożnego z elementów prefabrykowanych, którego ujście powinno się znajdować w prawym rowie na wysokości istniejącego przepustu wraz z. zabudowaniem przepustu klapą zwrotna. Temu rozwiązaniu nie sprzeciwił się przedstawiciel organu I instancji, który w toku rozprawy w dniu 16 września 2016 roku oświadczył, że rozwiązanie zaproponowane przez M. K. zasadniczo pokrywa się z decyzją wydaną w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, ekspertyza jest przekonująca. Zawiera ona bowiem aktualne obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne wg stanu na dzień 16 czerwca 2016 roku, podczas gdy analizy i badania organu I instancji obrazują sytuację w krytycznym terenie z 2013 roku. Kolegium podzieliło stanowisko M. K. wyrażone w opinii, że zaproponowane przez niego rozwiązania usprawnią działanie istniejącego systemu odwodnienia i w sposób kompleksowy ograniczą negatywny wpływ drogi ulicy [...] na działkę 2. Ponadto, poszkodowana nie przedstawiła wiarygodnych okoliczności, pozwalających na przyjęcie, że zaprezentowane przez M. K. rozwiązanie jest niewłaściwe. W pierwszej kolejności strona postępowania podniosła, że jedynym rozwiązaniem byłoby stałe zaczopowanie przepustu oraz wykonanie rowu po prawej stronie ulicy [...] do ulicy [...]. Propozycja H. H. nie jest możliwa do wykonania. Po pierwsze Burmistrz S. nie może ingerować we własność cudzych działek, tak aby móc wykonać rów na całej długości ulicy [...] do ulicy [...], Wykonanie tego typu urządzenia i w proponowanym przez stronę zakresie wykraczałoby znacznie poza ramy niniejszego postępowania administracyjnego i byłoby nieadekwatne do zaistniałych zmian na gruncie działki 1. Wykonanie bowiem takiego rowu oznaczałoby ingerencję w działkę nr 5, która nie pozostaje we władaniu Gminy S. Po drugie wykonano urządzenie zapobiegające szkodom w postaci klapy zwrotnej DN 300 i ścieku przydrożnego zgodnie z żądaniem H. H. złożonym w dniu 12 czerwca 2015 roku (zał. nr 1 akt organu I instancji). Po trzecie H. H. w toku postępowania odwoławczego nie przedstawiła żadnych wiążących argumentów, mającym wskazywać, że montaż klapy zwrotnej DN 300 i ścieku przydrożnego nie zabezpieczy jej działki przed zalewaniem ze strony przepustu pod ulicą [...]. Dodała tylko, że owa klapa zwrotna nie zadziała, albowiem woda po jej stronie działki nie będzie nigdzie odprowadzana i zaleje pole. Tym samym nie logicznym byłoby stałe zaczopowanie przepustu, albowiem wówczas woda z jej działki nie mogłaby spływać w żadną ze stron. Dodać w tym miejscu trzeba, że trwałe zaczopowanie przepustu pod ulicą [...] spowoduje, że woda dopływająca do rowu po prawej stronie drogi nie będzie miała odpływu i będzie w nim obecna do momentu całkowitego wchłonięcia w grunt, przyczyniając się do jego nawadniania. Z kolei M. K. podał, że klapy zwrotne używane są na przepustach już od kilkudziesięciu lat. Stosuje się je w celu umożliwienia jednokierunkowego przepływu wody w różnych odmianach. Lokalizuje się je także pod wałami dużych rzek, gdzie zabezpieczają tereny przed napływem wód. W niniejszej sprawie montaż takiej klapy będzie formą jednokierunkowego zaczopowania przepustu i umożliwi przepływ wody jedynie z prawej strony drogi do rowu po lewej stronie. Przepływ w przeciwnym kierunku będzie niemożliwy Zdaniem Kolegium konfrontacja stanowiska eksperta z zakresu hudrotechniki z argumentacją H. H., prowadzi do wniosku, że strona postępowania nie ma wiedzy o sposobie funkcjonowania klap zwrotnych i o ewentualnych ich wadliwościach w zastosowaniu w gospodarce wodnej, a jej sprzeciw co do montażu tego urządzenia wynika wyłącznie z obawy, że nie będzie ono skuteczne. Sama obawa, bez weryfikacji w zestawieniu z twierdzeniami eksperta nie może przesądzać o wadliwości zaproponowanego rozwiązania technicznego. Działka nr 2, co Kolegium podkreśla, jest zlokalizowana najniżej ze wszystkich otaczających ją działek, co w aktualnym jej stanie tj. bez jej podniesienia, będzie skutkować powstającymi na niej zastoiskami wody nie spowodowanymi zmianą stanu wody na gruncie Gminy S. Nadal bowiem po większych opadach lub roztopach na teren tej działki będą spływać wody z okolicznych terenów, w tym z działek o nr 2 i 3, albowiem nie ma możliwości ich dalszego odprowadzenia. Reasumując, Kolegium doszło do przekonania, że zaproponowane przez M. K. rozwiązanie techniczne co do zniwelowania szkodliwego wpływu na działkę 2 przez odróżniony przepust na działce 1 będzie skutecznym sposobem zapobiegającym negatywnemu wpływowi ze strony przepustu dla działki H. H. Kolegium podkreśla. Ze każde z proponowanych rozwiązań technicznych nie wyeliminuje problemu powstawania zastoisk wodnych na działce 2, albowiem wobec jej położenia nadal będą na nią spływać wody z okolicznych działek. W skardze z 16 lutego 2017 r. H. H. (dalej: Skarżąca) podnosi zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia przepisów postępowania, tj.; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności oparcie na wadliwej analizie hydrologicznej z sierpnia 2016 roku; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodów w postaci wadliwej opinii hydrologicznej, a naruszenie to prowadziło do przyjęcia, że zaproponowane w analizie hydrologicznej urządzenia zapobiegną dalszym szkodom; - art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych. 2/ oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że okoliczności sprawy oceniane według zasad logiki i doświadczenia życiowego nie uzasadniają twierdzenia, zgodnie z którym zaproponowane do wykonania w analizie hydrologicznej urządzenia zapobiegną szkodom, co w efekcie doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji Burmistrza Miasta C. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych — na okoliczność wskazania niezbędnych działań mających na celu rozwiązanie problemu zalewania działki 2. W uzasadnieniu skargi stwierdza, iż Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na wadliwej ekspertyzie hydrologicznej. Ekspertyza fest nieprawidłowa a zawarte w niej wnioski błędne. Zaproponowane w niej rozwiązania w żadnym stopniu nie rozwiążą problemu zalewania działki. Konieczne jest, w jej ocenie, powołanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Jedynie zaczopowanie przepustu znajdującego się pod ul. [...] oraz wykonanie rowu wzdłuż całej granicy działki Skarżącej po prawej stronie ul. [...] może trwale i skutecznie rozwiązać problem oraz zapobiec dalszemu jej zalewaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem prowadzonego postępowania, była sprawa szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na gruncie na grunt sąsiedni określona w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 br., poz. 1121, dalej: Pr.wod.). Stosownie do tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podjęcie na tej podstawie prawnej decyzji zawierającej nakaz sformułowany w przepisie in fine warunkowane jest spełnieniem dwu materialnych przesłanek: pierwsza – zostanie ustalone (stwierdzone), że zostały dokonane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie; po wtóre – zmiany te "szkodliwie" wpływają na grunty sąsiednie. Analiza przepisu w części dotyczącej przesłanek prowadzi do wniosku, iż druga z nich może zostać spełniona tylko w sytuacji, w której zostanie wykazane spełnienie przesłanki pierwszej. Innymi słowy rzecz ujmując, to zmiany stanu wody na gruncie mają być (są) przyczyną szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedni. Stan faktyczny sprawy, ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego i nie kwestionowany tak przez zobowiązana Gminę S., jak i przez Skarżącą (właścicielkę gruntu poddanego szkodliwemu oddziaływaniu). Do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającego na grunt należący do Skarżącej, polegającego na zalewaniu jej działki, doszło w wyniku urządzenia drogi na działce drogowej nr 1 oraz zaczopowania przepustu pod tą drogą. Nie jest to główna przyczyna zalewania działki, położonej najniżej w okolicy i stąd przyjmującej wodę opadową z działek sąsiednich, jednakowoż źródłem tego szkodliwego oddziaływania jest także wskazane zachowanie Gminy S. Ustalenia te są o tyle istotne, że Gmina S. może zostać zobowiązana do podjęcia określonych działań na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod., ale tylko w takim zakresie, w jakim doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunt Skarżącej. Spór sprowadza się do tego, wykonanie jakich czynności powinno zostać nakazane Gminie S. w tym celu, aby to szkodliwe oddziaływanie w postaci zalewania działki Skarżącej, wyeliminować. Jak wynika z art. 29 ust. 3 Pr. wod. właściwy organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Łącznik "lub", użyty przez ustawodawcę, wskazuje na alternatywę łączną, a więc możliwość nałożenia obowiązku polegającego na: a) przywróceniu stanu poprzedniego; b) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; c) przywróceniu stanu poprzedniego i jednocześnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tym ustawodawca pozostawia organowi relatywnie dużą swobodę nie przesądzając jaki (który) środek powinien zastosować, a swoboda ta (dyskrecjonalność) jest tym większa, że pojęcie "urządzeń zapobiegających szkodom" z natury rzeczy będzie relatywnie szerokie. Natomiast nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w myśl zasady proporcjonalności, że użyty środek musi pozostawać adekwatny do celu, a o tym (tak o celu jak i adekwatnym środku) decydują realia konkretnej sprawy. Organ I instancji uznał za działanie adekwatne "skuteczne i trwałe" zaczopowanie przepustu po drogą, poprzez który (po likwidacji przez Gminę wcześniej istniejącego zaczopowania) spływała woda na działkę Skarżącej z rowu znajdującego się po przeciwnej stronie drogi. Z kolei organ odwoławczy, kierując się wnioskami zawartymi w "Analizie hydrologicznej i opinii eksperckiej", sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania i kierowania robotami w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej (akta sprawy administracyjnej k. 62), nakazał zabudowę wylotu przepustu klapą zwrotną (uniemożlwiającą przelewanie wody z rowu po lewej stronie ul. [...]) oraz wykonanie ścieku przydrożnego wzdłuż działek nr 1 i 6 z elementów prefabrykowanych z ujściem na wysokości istniejącego przepustu. Natomiast zdaniem Skarżącej właściwym działaniem jest odtworzenie rowu przydrożnego biegnącego wzdłuż jej działki nr 2 oraz działki sąsiedniej nr 5, stanowiącej własność I. i J. W. oraz D. S., co spowodowałoby, że wody opadowe byłyby odprowadzane do rowu przydrożnego przy ul. [...]. W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie administracyjne, pomimo znacznego czasu jego trwania (wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął w dniu 12 czerwca 2015 r., decyzja pierwszoinstancyjna zapadła [...] r., decyzja Kolegium [...] r.), jak również podejmowania przed jego wszczęciem czynności wyjaśniających (od 2003 r.) oraz uzyskania opinii biegłego z sierpnia 2016r. nie doprowadziło do ustalenia jakie środki w rozpatrywanej sprawie byłyby adekwatne (właściwe) dla likwidacji szkodliwego oddziaływania wód spływających z drogi oraz przedostających się przez przepust z rowu przydrożnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi. Zamknięcie przepustu klapą zwrotną oraz wykonanie ścieku przydrożnego z elementów prefabrykowanych z ujściem na wysokości istniejącego przepustu powoduje, w istocie rzeczy, że wody opadowe z drogi nadal pozostaną na działce Skarżącej. W czasie opadów po drugiej stronie drogi, na wylocie przepustu, zgromadzi się tyle wody, że rów przydrożny nie będzie w stanie "odebrać" wody, która od strony działki Skarżącej mogłaby do niego spływać. Wobec tego rozważenia wymaga zastosowanie innych działań, w szczególności proponowanego przez Skarżącą, a polegającego na odtworzeniu i urządzeniu rowu przydrożnego, który odprowadzałby wody do rowu biegnącego wzdłuż ulicy [...]. Trzeba przy tym zauważyć, że takie rozwiązanie było rozważane przez Gminę S., a nawet podjęto w tym względzie pewne działania wstępne, ale ze względu na brak zgody współwłaścicieli działki nr 5 na nieodpłatne udostępnienie części nieruchomości na potrzebnej do odtworzenia przedmiotowego rowu (por. pismo Burmistrza S. z 4 lutego 2016 r. kierowane do Burmistrza Miasta C. prowadzącego postępowanie na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod. oraz pisma kierowane do współwłaścicieli działki nr 5 wraz z projektem porozumienia tej sprawie z 27 czerwca 2011 r. w nieponumerowanych aktach administracyjnych organu I instancji). Argument ten, który, jak można wnosić z akt sprawy, stanowił przeszkodę do odtworzenia rowu, jest o tyle niezrozumiały, że rów podlegający odtworzeniu stanowi zapewne (tego nie ustalono) część urządzonej drogi gminnej. Nawet jeśli jest inaczej, to Gmina dysponuje możliwością uzyskania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych (art. 124b u.g.n.). Mając na względzie uchybienia procesowe, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności adekwatności zastosowanych środków do celu, jakim jest wyeliminowanie negatywnego oddziaływania wód spływających z drogi oraz przedostających się przez przepust z rowu przydrożnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. .