II SA/Gl 424/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej "A" sp. z o.o. w T., decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę lądowiska dla śmigłowca wraz z posadowieniem zbiornika dwupłaszczowego, naziemnego – tymczasowego na paliwo lotnicze o poj. 8000 l na działkach nr 1, 2, położonych w P. przy ul. [...]. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi z art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nie narusza bowiem ustaleń obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. (wraz ze zmianami). Na terenie o symbolu RU – tereny intensywnej produkcji rolniczej dopuszczono urządzenia infrastruktury technicznej związanej z zagospodarowaniem terenu oraz dojazdy, zatoki postojowe i małe parkingi (do 8 stanowisk). Śmigłowiec stanowi zaś środek transportu dla prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Na przedmiotowych działkach znajduje się salon handlowo-usługowy. Inwestor uzyskał też ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r., zmieniona decyzją z dnia [...]r.), w której stwierdzono zgodność zamierzenia z planem miejscowym. Zatem z mocy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji K. J., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, sprzeciwił się inwestycji z uwagi na uciążliwość dla otoczenia z powodu hałasu i zagrożenia pożarem. Otoczenie inwestycji stanowią bowiem działki rekreacyjne, przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Teren o symbolu RU (intensywnej produkcji rolniczej), ma podstawowe przeznaczenie dla realizacji obiektów i urządzeń intensywnej produkcji rolniczej, obejmującej istniejące gospodarstwa rolnicze, prowadzące działalność rolniczą, np. hodowlaną, pieczarkarnie, fermy. W § 22 ust. 4 uchwały, jako dopuszczalne użytkowanie przewidziano możliwość lokalizacji: 1) urządzeń infrastruktury technicznej związanej z zagospodarowaniem terenu, 2) dojazdów niewydzielonych i zatok postojowych oraz małych parkingów (do 8 stanowisk), 3) zieleni urządzonej. Wymogiem realizacji tych urządzeń jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego. Plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Stąd też zdaniem organu, należy odwołać się do definicji zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana do wymienionych tam urządzeń. Błędne jest też zakwalifikowanie lądowiska przez projektanta jako parkingu dla pojazdu mechanicznego. Śmigłowiec jest bowiem statkiem powietrznym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 605), dla obsługi którego przewidziano lądowisko, zdefiniowane w art. 2 pkt 5 tej ustawy. Na przedmiotowym terenie w planie miejscowym nie przewidziano zatem funkcji komunikacji lotniczej w postaci lądowiska dla helikopterów. Skargę na decyzję ostateczną wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - poprzez błędną wykładnię planu miejscowego oraz naruszenie art. 2 pkt 1 i 5 ustawy - Prawo lotnicze - poprzez bezpodstawne odwołanie się do treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy pojęcia należało definiować przy użyciu słownika języka polskiego. Nadto, skarżący wskazał na uchybienie art. 6, 7, 77, 80, 107 i 136 kpa, z powodu nieustalenia stanu zagospodarowania działek i pominięcia przeznaczenia w planie miejscowym działki 3 o symbolu UC1-tereny usług komercyjnych, a także brak analizy decyzji środowiskowej i należytego uzasadnienia decyzji. Nadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z: 1) informacji o przeznaczeniu w planie miejscowym działki 2, 2) wypisu z rejestru gruntu dla działek nr 2 i nr 1, 3) map satelitarnych, obrazujących zagospodarowanie terenu sąsiedniego, 4) uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy dokonał dowolnej interpretacji zapisów planu miejscowego, w oderwaniu od wykładni celowościowej i funkcjonalnej, pomijając faktyczny sposób użytkowania terenu i brak zagrożenia dla środowiska ze strony planowanej inwestycji. W powszechnym rozumieniu zbiornik na paliwo lotnicze jest zaliczany do urządzeń infrastruktury technicznej, a lądowisko oznacza parking o powierzchni 15 x 15 m i nawierzchni trawiastej. Zamiarem inwestora, nie jest to wybudowanie lotniska. Na terenie inwestora nie ma gospodarstw rolnych, a otoczenie wykorzystywane jest w celach komercyjnych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem, bez znaczenia jest aktualne zagospodarowanie działek inwestycyjnych, zabudowanych obiektami handlowymi oraz magazynowymi. Co prawda, przeoczył organ, że działka nr 2, o symbolu UC 1, ma przeznaczenie pod usługi komercyjne, lecz na tym terenie zaprojektowano wyłącznie fragment utwardzenia nawierzchnią ażurową jako miejsce postoju cysterny na czas napełniania zbiornika paliwem. Istotne jest zaś przeznaczenie terenu o symbolu RU, na którym zaprojektowano lądowisko i zbiornik na paliwo. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik strony skarżącej podkreśliła wadliwą interpretację planu i błędne przyjęcie, że lądowiska i miejsca parkingowe nie mieszczą się w dopuszczalnej przez plan dodatkowej zabudowie. Podała, że obecnie w istniejących zabudowaniach skarżąca prowadzi sprzedaż materiałów budowlanych oraz wyposażenia domów i mieszkań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej wykładni planu miejscowego, obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Nie było też potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym przez stronę skarżącą kierunku w celu ustalenia rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowych działek oraz przeznaczenia ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Zakres sprawdzenia rozwiązań projektowych określa art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a także wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej, o ile jest wymagana dla danego przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że w przypadku wydania decyzji środowiskowej, w której stwierdzono zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest stanowiskiem organu ochrony środowiska. Przy takim rozumowaniu zbędny byłby zapis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że jest zobligowany do własnej interpretacji aktu prawa miejscowego, a w tym zakresie nie wiąże go pogląd, zawarty w decyzji środowiskowej o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Organ odwoławczy dokonał też prawidłowej wykładni pojęć "infrastruktura techniczna" oraz "parking". Zgodnie z projektem budowlanym (planem zagospodarowania terenu) przedmiotową inwestycję zaprojektowano na dwóch sąsiadujących działkach: - działce nr 1, położonej na terenie o symbolu RU (intensywnej produkcji rolniczej), - działce nr 2, położonej na terenie o symbolu UC 1 (teren usług komercyjnych). Faktem jest, że organ odwoławczy ograniczył badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym jedynie do terenu RU. Jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje bowiem usytuowanie na działce nr 2 (symbol UC 1), niewielkiego fragmentu utwardzenia terenu jako miejsca postoju cysterny na czas napełniania zbiornika paliwem. Natomiast samo lądowisko dla śmigłowca oraz zbiornik na paliwo lotnicze zaprojektowano na terenie o symbolu RU (działka nr 1). Jest to teren utwardzony, a nie trawiasty. Co więcej, decyzja środowiskowa nie obejmuje działki nr 2. Gdyby więc podzielić argumentację strony skarżącej, że organ odwoławczy pominął przeznaczenie tej działki w planie miejscowym, to należałoby stwierdzić, że inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji środowiskowej, bowiem inwestycja winna być kwalifikowana kompleksowo, a utwardzenie terenu jest jej elementem. Oczywiste jest, że plan miejscowy nie może definiować pojęć zdefiniowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała w tym przedmiocie nie może zatem zawierać definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", ani też pojęcia "lądowisko". Jeżeli definicje pojęć użytych w akcie prawa miejscowego zawierają ustawy, należy posługiwać się treścią tych aktów. Jedynie przy braku jakichkolwiek definicji należy wykładać zapisy planu miejscowego przy użyciu powszechnego rozumienia pojęć. Stąd też trafnie przyjął organ odwoławczy, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienia art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś lądowisko definiuje art. 2 pkt 1 i 5 ustawy – Prawo lotnicze. Nie może być żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie wymogi inwestycji określają przepisy Prawa lotniczego, bo wszak w projekcie budowlanym przytoczono te przepisy. Nawet w potocznym rozumieniu lądowisko dla śmigłowca nie jest też utożsamiane z parkingiem dla pojazdów mechanicznych. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć wykładnię celowościową pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", to jednak § 22 ust. 5 uchwały w przedmiocie planu miejscowego, wyraźnie zawęża możliwość lokalizacji takich urządzeń oraz dojazdów, zatok postojowych oraz małych parkingów (do 8 stanowisk), wymienionych w ust. 4. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących jest bowiem dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego (§ 22 ust. 1 pkt 1 uchwały). Zatem plan miejscowy jednoznacznie przewiduje, że urządzenia dopuszczalne muszą być dostosowane do charakteru użytkowania, określonego w ust. 2 i 3 tego przepisu. Tymczasem podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu RU, jest realizacja obiektów i urządzeń intensywnej produkcji rolniczej oraz adaptacja i rozwój istniejących gospodarstw. Skarżący przyznał, że nie prowadzi gospodarstwa rolniczego, lecz działalność usługowo-handlową materiałami budowlanymi i wyposażenia wnętrz. Przedmiotowa inwestycja ma służyć prowadzeniu takiej działalności. Stąd też bez znaczenia jest w istocie spór, czy chodzi o realizację urządzeń infrastruktury technicznej i parkingu. Istotne jest bowiem, że nie chodzi o urządzenia towarzyszące w ramach użytkowania podstawowego, czyli intensywnej produkcji rolniczej. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani też art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu... Organy administracji związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. O ile zaś przeznaczenie działki nr 1 w planie miejscowym, narusza istotę prawa własności z uwagi na faktyczny sposób jej użytkowania oraz otoczenie, skarżący może poszukiwać ochrony prawnej w drodze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, bądź też wnioskując o zmianę uchwały przez organ gminy. Sąd administracyjny nie dopatrzył się jednak podstawy do odmowy zastosowania planu na użytek niniejszej sprawy. Brak zagrożenia dla środowiska nie uzasadnia bowiem takiego działania w sytuacji, gdy teren sąsiaduje m.in. z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co przyznano w skardze. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, gdyż analizie podlegał przedłożony przez skarżącego projekt budowlany, który był kompletny, a spór dotyczy wyłącznie wykładni ustaleń prawa miejscowego. Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie planu miejscowego nie mogło być usunięte w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie zachodzą też żadne braki w ustaleniach faktycznych, gdyż nieistotne jest faktyczne zagospodarowanie terenu. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączono też wypisy z rejestru gruntów oraz informacje o planie miejscowym. W takiej sytuacji brak było przesłanek z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) do uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej. Zaskarżona decyzja zawiera też należyte uzasadnienie, spełniające wymogi z art. 107 § 3 kpa. Uwzględnienie interesu gospodarczego strony skarżącej nie jest możliwe na podstawie art. 6 i 7 kpa, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie działają na zasadzie uznania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mr