I SAB/Wa 457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. M. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: organ/Minister) w sprawie dotyczącej rozpatrzenia złożonego przez Skarb Państwa -Państwowego Gospodarstwa Rolnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], którą w pkt 1) stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromada [...], powiat [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako pgr [...], pgr [...], część pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] objętych lwh [...] gm. kat [...] będących w dacie wydania orzeczenia własnością M. [...] S. w części odpowiadającej aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]; w pkt 2) stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromada [...], powiat [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako część pgr [...] objętych lwh [...] gm. kat [...] będącej w dacie wydania orzeczenia własnością M. S. w części odpowiadającej aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. W ww. skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] od ww. decyzji Wojewody [...], stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w razie uwzględnienia skargi nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana. Minister zaznaczył, że rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy – czyni zarzuty skarżącego niezasadnymi. W opinii Ministra, przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35 kpa) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36 kpa). Tym samym samo wyznaczenie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy, za naganne uznawane jest jedynie niedotrzymanie przez organ ustalonego przez siebie terminu. Organ wyjaśnił, że w sprawie został wyznaczony nowy termin rozpatrzenia sprawy, tj. [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżącą Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. II OSK 34/13). Orzekając o przewlekłości organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, odwołanie Skarbu Państwa -Państwowego Gospodarstwa Rolnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie zostało dotychczas rozpoznane, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia odwołania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kpa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla blisko siedmiomiesięcznego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania. Przy uwzględnieniu liczby postępowań prowadzonych przez organ, Sąd nie może przyjąć, iż wszystkie te sprawy charakteryzują się identycznym stopniem skomplikowania, co pozwalałoby przyjąć bezwzględne stosowanie opisanej w odpowiedzi na skargę zasady rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Jakkolwiek w istocie dowolność w rozpoznawaniu spraw przez organ może skutkować wspomnianym przez Ministra nierównym traktowaniu wnioskodawców, to nie należy zapominać, że owa równość ma oznaczać identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Zdaniem Sądu, Minister winien tak zorganizować swoje prace, aby doprowadzić do wskazanej powyżej sytuacji równości obywateli, jak również aby odwołania od decyzji były rozpatrywane w terminie krótszym. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tej sprawie polegające na nierozpoznaniu odwołania przez ponad siedem miesięcy rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), jak i przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3). Nie bez znaczenia dla oceny charakteru przewlekłości postępowania ma fakt, że organ nie dotrzymywał wyznaczonego przez siebie (na koniec czerwca 2017r.) dodatkowego terminu zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu w sprawie rażąco narusza zawarte w art. 7 i art. 8 kpa zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie Sąd, mając na względzie okoliczności sprawy, uznał, że zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, co stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-restrykcyjnym, mający na celu zmobilizowanie organu do pilnego załatwienia sprawy. Z powyższych względów, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) oraz art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.